治理：国外学者的归纳和解析
杨雪冬
“治理”研究目前已经成为一门显学，“治理”概念被应用到多个学科中，并给予了不同的定义。荷兰学者基斯・冯・克斯伯根（Kees Van Kersbergen）和佛朗斯・冯・瓦尔登（FransVan Waarden）在2004年governance3月出版的《欧洲政治研究杂志》上发表了题为“作为学科间桥梁的‘治理’”的文章，对治理概念的用法作了归纳和解析。
善治
“善治”或“良治”(good governance)是“治理”最突出的用法，被世界银行以及其他国际组织用于经济发展领域。良好的经济治理属于所谓的“第二代改革”，包括减少不必要的公共开支，投资于初级保健、教育和社会保障，通过减少管制推动私人部门发展，加强私人银行业，改革税制，提高政府和公司的透明度和责任感。这个用法强调合法性与效率具有政治、行政和经济价值。用一个学者的话说，它实现了新公共管理与自由主义民主的联姻。当然，善治也能推动经济发展，因此经合组织倡导在公共管理、政商关系以及社会政策中采取最佳做法，实现善治。
“没有政府的治理”：国际关系领域
“治理”的第二个含义来自国际关系理论，指的是没有政府的治理的可能性，国际或全球治理、全球民主是其形式。相关文献指出，一方面民族国家有在政策上合作的可能，另一方面国际组织、机制以及条约成为解决跨国问题的新的国际治理形式，一些由民族国家政府承担的核心事务正在转到国际集体的手中。
另一种“没有政府的治理”：自组织
第三种用法指的是社会与社区的自组织，既超越了市场也不需要国家。例如，艾丽诺・奥斯特罗姆研究了不同地区、不同时期的社区管理公共资源、防止资源枯竭的能力。地方的小社区不需要政府的帮助也能通过自下而上的自我管理做到这点。采取的方式包括结成社团、相互理解、协商、管制、信任关系以及非正式的社会控制，而不是国家强制。奥斯特罗姆认为，在特定的条件，这种治理安排是有效而稳定的。
市场制度与经济治理
第四种用法是经济治理，应用于经济史、制度经济学、经济社会学、比较政治经济学、劳
动关系和劳动经济学等学科。它们这样做或多或少与新古典主流经济学有关。
古典经济学认为市场是自发形成的社会秩序，在没有干预的情况下能充分发展，而政治理论家和法律学者则意见相左。他们秉承霍布斯的思想，认为社会的自然状态是混乱、无序和充满冲突的。新制度主义经济学等学科采纳了这些观点，强调市场并不是自发形成的社会秩序，必须由制度创造和维持。这些制度提供了、调整着并执行着博弈所需要的规则，而这些规则规定了产权、支持着合同、保护着竞争，并减少了信息的不对称、风险以及不确定性。
各个社会产生了一系列制度来管理经济交易，减少交易成本，提高交易完成的可能性。而政府仅仅是这些制度的一个来源。其他来源包括合同、商业组织、私人部门、自愿社团、法庭、家族以及共同体。换句话说，“治理”是比“统治”更广义的范畴。尽管国家会间接地影响这些治理，但是不需要国家的直接参与这些治理也能运行。
比较政治经济学对经济治理的研究有四种取向：国家政策风格、新法团主义、新制度主义以及生产组织。最近，这些研究取向又发展出一些新的研究领域。新法团主义关注的是部门治理，分权受到了“弹性的专业化生产”研究者的重视，“资本主义的多样性”受到新法团主
义和新制度主义的共同关注，它们强调即使面对国际化，具有不同制度的国家也能运行良好。
私人部门的“善治”：公司治理
公司治理是第五种用法。用赫斯特的话说，这个用法的使用者期望的是在不从根本上改变公司的基本结构的前提下，提高管理行为的责任和透明度。作为一个一般性概念，治理指的是指导和控制公司的制度。因此，经合组织制订了一组公司治理原则，认为它们是经合组织成员国在如何实现公司良好治理上达成的共识。有一种观点认为，政府能够通过改善公司治理提高宏观经济效率，因为这样提高了投资的可能性。
公共部门的“善治”：新公共管理
在新公共管理（NPM）中我们可以到治理的第六种用法。新公共管理理论一直努力把它认为的“善治”引入公共组织，因此私人部门的管理概念在很大程度上被引入到公共领域，比如绩效管理、客户取向、激励机制再造等。同时，也采取一些措施实现这些目标，如解除管制、招标、外包以及民营化。奥斯本和盖布勒提出的“政府再造”是新公共管理的经典说法，
他们把政府的两种职能，“掌舵”（决策）和“划桨”（提供服务）区别开来，认为对现代国家来说，要加强前者，弱化后者。他们提出了建立具有企业家精神政府的原则。无论在分析上还是在实证上，新公共管理关注的不同国家的公共部门改革的相似性。在所有这些改革中，市场是执行公共政策的模范。因此，该理论深受公共选择理论、委托-代理理论以及交易成本经济学的影响毫不奇怪。
网络治理：一般用法
第七种用法来自大量涌现的、主张通过网络进行治理的文献。这个用法有多种分支，其中主要的三种分别把“网络”看作是由公共组织的、私人组织的或者公私组织混合组成的。而它们的共同点在于，都把网络视为复合中心的治理形式，以对应于多中心治理形式——市场和单一中心或等级化治理形式——国家和公司。网络是自我组织的，抵制政府的干预，制订自己的政策并构建自己的环境。进一步说，它们的特点在于网络参与者按照相互达成的博弈规则和信任进行资源交换、妥协以及博弈式互动。
公共政策网络一直被认为是公共管理研究中治理分析的核心。在这类文献中有多种分析版本，包括早期对利益集团网络进行的法团主义的分析，到研究国家调控社会的（有限）能
力研究、对政策网络进行的行为者中心式（ACI）制度主义分析，再到卡斯特斯的网络社会，以及其他学者对公私混合解决社会问题进行的社会网络分析。
其中，行为者中心分析结合了理性选择理论和新制度主义，是新的、更重要的研究贡献。它试图从相互依存的行为者的目的性行为角度来解释政策和政策结果，认为它们是由行为者的制度背景塑造的。自组织网络就是这类制度背景。与其他制度不同，网络中的一般性互动方式是协商。网络作为非正式制度网络，有利于克服集体行动问题。
私人组织的网络是社会自组织的次级形式，在经济中尤其如此。产业经济学、组织研究以及政治经济学对它们进行过深入研究。公司在运行中借助网络，以整合资源（知识、技术、市场准入、资金），组织具体活动（例如创新），实现规模经济。但网络也可以在经济治理中发挥作用：减少交易和市场中的风险与不确定性，克服集体行动问题以及调节和组织经济部门。
第三种网络形式是公共组织与私人组织的结合。资源依赖理论一直研究这类网络。它强调许多公共服务不是由政府单独提供的，而是由政府、私人和自愿组织结成的行为者网络完成的。这些网络协调和分配资源，是对市场或国家的替代。
网络治理：多层次治理
“多层次治理”是治理的第八个用法。该用法有两个来源。在国际关系理论中，它是对“体制”(Regime)这个早期概念的现代化。克莱斯纳认为，“体制”指的是一组明确或隐含的规则、规范以及决策程序，在特定的国际关系领域，行为者的期望围绕它们聚合在一起。而“治理”作为一个相关概念，指的是这些规则以及政策实质产生的权力关系。“多层次”的意思就是，不同的政府层次以及公共、私人部门在各个层次上的参与。
多层次治理的另一个来源是欧洲比较公共政策分析。它是对欧洲一体化理论中国家中心主义的回应，后者把欧盟政策制订视为两个层次上的博弈。
国家中心或“政府间关系”学派认为欧洲一体化进程是各国领导人所做的一系列理性选择的结果。默拉维斯克认为，把主权“授予”国际组织的选择是各国政府相互约束和控制的结果，提高了相互承诺的可信度。因此，跨国组织解决了不完全契约问题。该理论的一个核心假设是，国家是统一而理性的行为者。主张多层次治理的学者对该理论进行了激烈的批评。他们不认为民族国家是欧盟中唯一把国内政治与政府间谈判联系在一起的纽带，强调说，不同政策领域和政府层次上形成的政策网络也非常重要。因此，多层次治理研究与网络治理
研究有密切联系。实际上，最近的一项重要研究更愿意把欧盟治理称为“网络治理”而不是多层次治理。欧盟政策网络涉及公共和私人利益。这些网络中的行为者虽然是自利的，也对有利于共同体的行为感兴趣。
作为网络治理的私域治理：
从等级到网络
网络治理也吸引了研究私人部门的学科的注意力，例如产业经济学、组织研究以及商业管理。治理的第九种用法就来自这里。在许多经济部门，经过集中的、等级的阶段后，紧接着的是形式更松散的阶段，更小规模的公司通过合作结成网络。大公司为了保持“核心竞争力”被迫减少活动范围，缩小规模，把一些活动转给其他公司。它们与新兴的小公司都感到要实现资源互补，因此要与其他公司进行或多或少的合作，建立广泛而稳定的顾客、供应商网络，甚至在某些活动上与竞争者合作。
公司之间的合作可以有多种形式。有学者依据利润分享权和决策权这两个维度对它们进行了区分。这些形式分布在这样一个光谱上：一端是权力集中在市场上，另一端是权力集中
于公司手中。在两端中间是通过协会、工业区、股份合作、联营、特许经销等方式联合在一起的组织形式。
这些关系必须被管理或“治理”。它们产生了具体的问题和风险，包括关系型投资的缺失、搭便车现象、机会主义、合作者以及溢出现象。公司以及包括政府在内的支持环境已经创造出解决这些问题的制度。这些“治理”制度包括合同、合同法、监督和履行合同的机构。
结论：九种用法的比较
尽管这九种用法对“治理”的理解有所不同，但是它们之间也有某些共同之处。首先，研究方法是多中心而非单一中心的；其次，无论是何种形式的网络都具有重要作用；第三，它们都强调治理的过程，而不是单纯的治理结构；第四，它们都认为，行为者间的关系产生了具体的风险和不确定性，而不同的部门发展出各自不同的制度来减少风险，提高合作的可能性；最终，这些研究方法是规范意义上的。它们所描绘的既是理想意义的也是实证意义上的现实。这些相似之处使各种使用“治理”概念的研究文献有了相互学习的可能。

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