百村社会治理调查
Social Governance Investigation of 100 Villages
社会变迁与新时期乡村治理
—访北京师范大学中国社会管理研究院/社会学院社 会学系主任董磊明教授
本刊记者朱瑞
2017年，党的十九大提出实施乡村振兴战 略。2020年，党的十九届五中全会强调，要 全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化。这 是党中央对新时期农村经济社会发展作出的重 大决策，必将带来农业农村的大发展大变化。新形势新变化给乡村社会发展带来了哪些挑 战？如何突破困境实现有效的乡村社会治理？如何在完善乡村社会治理过程中全面推进乡村 振兴？带着这些问题，我们专访了北京师范大 学中国社会管理研究院/社会学院社会学系主 任，博士生导师董磊明教授。
社会治理：如何认识新时期乡村治理？如何开展乡村治理研究？
董磊明：当前各界所倡导的多元主体治理固 然是乡村治理的题中应有之义—
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其实中国历代 的乡村治理都是多元主体治理的，但我认为在当 代中国的语境下，乡村治理最核心的是治国理 政在乡村，或者说是国家治理的乡村版，其包 括国家基层政权对农村社会的治理和农村社会 自治两个方面。具体来看，乡村治理有三个层 面的意涵，首先，乡村治理是国家治理的有机 组成部分。国家整体发展战略决定着乡村治理 内容。2006年之后，取消了农业税，同时开展 粮食直补、新农村建设、精准扶贫、乡村振兴 等一系列乡村建设行动，大力支持乡村经济社会 全面发展，这实际上是从抽取到反哺的战略转 变，在这样的背景下，乡村治理的内容自然会发生重大调整。其次，从实践层面来看，乡村治理 是国家意志和乡村社会交汇的产物。国家想做什 么，这是国家意志，乡村社会有自身的逻辑和 规律，这两者交互以后形成了具有较大差异的 治理样态。第三，乡村自身具有一定的内生秩 序机制。乡村社会在进行乡村治理的时候，内生的秩序机制更具能动性。乡村社会是血缘和 地缘纽带连接起来的共同体，人们世世代代生 活劳作在这里，人与人之间守望相助，其实有 着一个互助合作的机制，这种内生出的秩序机 制潜移默化地的维护着乡村社会秩序。所谓的 乡村治理的“最后一公里”，更应该依赖这种秩 序机制，这是相对低成本高效率的。
基于此，关于乡村治理研究，我认为既要 理解国家政策，又得理解乡村社会的独特性，了解乡村整个社会结构的真实情况。乡村治理 研究是以理解乡村秩序如何维系，乡村社会如 何发展为主要任务的问题导向的多学科综合研 究。它大体上可以从宏观、中观和微观三个层 面展开。宏观层面的研究主要是理解乡村治理 发生的背景、历史条件及其现实处境；中观层 面的研究主要是理解自上而下的政策、制governance
度和 法律在农村实践的过程、机制及后果，并为理 解农村政策的实践提供理论解释；微观层面的 研究主要是理解乡村社会内在的运作机制、农 民的生活逻辑即乡村治理的社会基础。
社会治理：改革开放以来，我国的社会结构和经济体制发生了深刻变革，中国社会变迁
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对乡村社会带来了哪些影响？
董磊明：改革开放以后，中国社会就是一个 字“变”，而且是快速变迁，这样的变迁给乡村 社会带来的是巨大的、深刻的变化。一是生计模 式的变化。中国全面进入了工业社会，迈向了市 场经济和城市文明。对个体农民来说，工业化、城市化推动了他们生计模式的改变。原来的农民 主要以农业为生，整日劳作在田间，甚至一辈子 不走出村庄。进入工业社会以后，“农民”的概 念已经发生变化，我们现在称之为“半耕半 农”，这里的半“农”，实际上的比重仅占家庭收 入不足10%。二是代际关系的变化。在传统农村 社会，父亲既是父亲又是师父，是村庄里面所 有长老中的一员，有绝对的家庭权威。家产，包括家里的地契、田产，全部由父辈掌握。然 而今天，子女进厂上班，打工挣工资，拿现金 收入。子女收入成为家庭经济主要来源，这就 决定了家庭经济由子女掌控，由此子女也逐渐 掌控了家庭话语权。三是夫妻关系的变化。传 统社会的妇女是夫权统治下的弱势体，而现 在则未必。乡村社会开放了以后，各种资源要 素向城市流动，城市按照需求从农村抽取各种 资源，包括女性资源，大量农村女
性可以在城 市打工赚钱生存。妇女如果在家庭中受到欺 辱，完全可以离开乡村奔向城市。多元选择、“纠错”机会的增加使得妇女的地位迅速抬升，夫妻间的权力关系也因之变化。四是户与户关 系的变化。生产生活方式的变革使得农户之间 的互助合作需求大大降低，村庄共同生活减 少。流动、职业分途、经济分化，使得农民之 间的差异性、陌生性、个体化程度大大增加，乡村社会的公共性衰弱，共同体日渐解体。
实际上，今天的乡村社会，在工业化、城 镇化的推动下已然不是传统的熟人社会了。从 熟悉变得陌生主要有两个方面原因，一是空间 分离。从小在乡村一起长大的孩子，各自到不 同的城市打工，即便是同宗兄弟，由于生长的城市、生活工作的城市不同了，空间分离了，境遇也就不同了，这就形成了 “熟悉的陌生 人”。二是职业分途。原来一起到田间地头种庄 稼，现在都成了“农民工”，“农民工”是一个 高度概括的名词，这里面涉及太多的工种行 业，行业不同了，共同语言没有了，陌生感就 增加了。今天的社会已经变得松散、疏远，同时是流动的，是一个原子化、流动的社会，我 们称之为“流沙社会”，这样的社会给乡村社会 治理带来了很多挑战。
社会治理：目前我国城镇化率已超过60%，城镇化进程还将加快推进，有人提出未来时期“乡村衰败”“村落终结”的论断，您怎么看待
这个问题？
董磊明：我们需要善待乡村。乡村社会也 许对中国GDP的贡献不多，但是它是整个中国 社会，中国现代化建设的一个稳定器和蓄水 池。如果不把乡村建设好，我们就没有一个稳 定的大后方。而实际上多年来中国在现代化建 设过程中，每次遇到的困难，都是由乡村来化 解，来兜底。一是乡村为“半城市化人”提供 着基本的社会保障。党的十九届五中全会把乡 村城镇化建设作为一个重要的远景目标，乡村 城镇化的最终目的还是要实现农民的城镇化、市民化。但是有两个关键问题需要解决，一是 产业，二是社会保障。产业能否提供足够的就 业，进城务工农民是否都有工作，收入是否相 对稳定，社会保障能否跟得上，农民工子女上 学等问题是否可以有效解决，等等，这些问题 与乡村的存在以及乡村的整体发展息息相关。我国城镇化率已超过60%，但是在城市工作的 农民至少有15%还未能真正在城市扎根，我们 把这人称之为“半城市化人”，这些人的医 疗、教育、住房等基本生活保障还需要由户籍 所在地的乡村提供，因此乡村不能终结，它是 农民安身立命的家园，是农民依靠和保障。二
杜会治理2021年第2期（总第58期)
是乡村为中国提供腾挪翻转的空间。中国最近 这20年是一个快速城市化的过程，但是城市化 是有限度的，不是无止境的，对于农民个体来 说，城市梦是我们每个中国农民的中国梦，每个 人都想进城。但是这究竟能否实现，要好好考 量。真正的城市化在我看来，每个进城的人员能 够在城里面最终完成人口再生产，即在城里购 房、结婚、生子。然而现实是，从18岁到50 岁，农民在城市里打工，50岁以后很多人就要回 乡养老，这就是所谓的“铁打的城市，流水的农 民工”。因此，中国农村仍然会保留一
个海量的 人口，4到5个亿，甚至还要多。也就是说，农 民在年轻的时候有闯劲，有抱负，有本事，在城 里面扎根，无法扎根的农民，年老了就回到乡 村。这样子一来，中国的空间就能够腾挪闪转，每个个体能够腾挪翻转，国家就能腾挪翻转。我 们就不会像拉美、印度那样，农民进了城只能生 活在贫民窟里面。
中国乡村的战略目标定位实际上是一个 “兜底”功能，是一个“蓄水池”机制，让农民 “进可攻退可守”，为农民提供基本社会保障，为中国提供腾挪闪转的空间。需要指出的是，这样的农村起到了稳定和保底功能，但是在城 市见过世面的农民，也渴望回乡后过上更舒 适、更体面，更髙质量的生活，因此乡村还是 需要全方位发展，包括有条件的地方也应该实 现产业振兴。乡村振兴是国家战略，同时也是 农民众热切期盼。
社会治理：您认为当前中国乡村治理面临
的困境及其发生根源是什么？
董磊明：乡村社会治理是国家治理的重要 部分，推进乡村振兴必须切实推进乡村治理，只有乡村治理体系建成了，治理能力提升了，乡村振兴才能说“有了效果”。但是目前，乡村 社会还存在着一些亟待解决的问题。一是基层 政府的治权太弱。现在乡镇政府最大的问题是责权利不对等，人少、钱少、权小、事多、责 任大。条块体制很大程度上束缚了乡镇干部干 事业的手脚。乡镇上的核心部门如派出所，
财 政所、工商所等，全部由条来统筹管理，这些 核心职能部门也主要对条上的上级机构负责，乡镇没有管理权利，更是无能为力调配治理资 源。与此同时，一票否决制度更是严重制约了 乡镇干部，为了不被否定，只能谨小慎微，不 做事也就不出事。二是村级组织虚化。村级自 治组织，是介于国家和社会之间，一边在执行 国家的任务，一边在协调农民进行自我管理。做事情得有资源，但是今天中国还存在很大一 部分空壳村，这样的村庄实际上已经“去集体 化”了，资源缺乏，权力削弱。很多村级组织 主要工作就是被动地应对上级的填表、检查，处于“消极治理”“底线治理”的状态。三是村 庄的公共性衰弱，共同体趋于解体D个人有个 人的想法，个人有个人的诉求，农民之间的差 异很大。今天农村社会面临原子化的状况，彼 此之间无法守望相助。同时，个体化的农民与 集体脱嵌，村集体与农民个体没有了联系。村 庄社会的道德、舆论、价值和权威体系衰退，德治的社会基础削弱，缺少维护公序良俗的内 生力量，这样的结果是农村基层的公共品供给 遭遇困境。农村的公共品可以分为物质形态和 非物质形态两种，前者主要是指道路、桥梁、水利设施等，后者主要是指秩序、安全、公序 良俗、治理能力等。农村社会的公共品供给一 方面来自于外部力量，主要是国家，辅之以市 场；另一方面来自于村庄社会内部。村庄社会 之于公共品供给有两个方面的作用：一是直接 提供内生的公共品；二是有效的承接、维护外 部的公共品供给，保障公共品能较为精准的以 农民真正的需求偏好为靶向，保障公共品供给 的有效性，高效性。这就指向了公共品供给的 “最后一公里”问题。“最后一公里”的问题，是由国家来打通还是要农民自己去打通？我认 为最后一公里是自治，需要农村社会自己去打
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通。最后一公里国家很难打通，因为它是毛细 血管，复杂性、具体性、突发性、不规则性，对此国家无法完全做到精准判断—
—不规则的 农村社会是较难进行全面的精准治理的。这个 需要农村社会自己对接，需要农村社会有较强 的内生治理能力。然而现在的农民自治能力还 比较弱，很多地方对接能力较低。最后一公里 的打通，实际上是要求乡村社会有所作为，这 也是培育内生秩序的基础。
社会治理：乡村振兴提出了“二十字方针”，“治理有效”是目标之一，如何实行有效
的乡村治理，从而全面推进乡村振兴？
董磊明：一是增强基层政府治权。实际上 就是强政扩权，我们基层政府现在的任务越来 越多，越来越重，然而没有资源也没有实权。因此一定要把资源和权力下放到基层乡镇。那 么有资源有权力了，如何正确使用呢？现代社 会科层制管理有一个特点，就是越来越标准 化、规范化。乡村社会原本就是模糊的，不规 则的，有其乡土性特征，季节性特征。然而我 们现在过于规范、严格、标准化、制度化，对 他的自由创制的空间太小。政府应该给乡村足 够的空间，让乡村发挥它的主体性。二是做实 村集体。做实村庄集体组织，集体经济是关 键，但是村集体要办企业，不是村村都能办成 办好的。做实村庄集体的抓手主要有两个，一
个是村土地的集体所有制，二是国家转移支付 的各种资金。资金扶持的对象一定是村集体，而不是村民个人。当然，在资金扶持的同时，还需要赋权村集体，厘清农民权利和村集体权 利，把本该属于村集体的权利，从法律上、政 策上和机制上归还村集体，一定要杜绝村集体 权利虚化。三是培育自治能力。政府把自治空 间让渡出来，相信众，依靠众。比如，现 在农村总是以项目制来开展公共事务，但是很 多项目不是农民的项目，是工程队的项目，是政府的项目，与农民没关系，农民只是旁观 者，政府包办了一切，让农民失去了机会和空 间，没有了施展自治能力的舞台。因此，政府 应该有意识地激活农民自身力量，重建村庄生 活，在一定程度上修复村庄的公共性。乡村建 设是乡村社会建设、党的建设、国家建设三位 一体，甚至是基础设施建设，四位一体。而这 个社会建设是以党的建设为统领，同时也是国 家建设的组成部分，现代国家能力建设的组成 部分。社会底层的重构，需要有抓手，也许就 是发动农民众自行去完善一项基础设施，也 许就是修一条路，由此撬动乡村建设行动，从 而带动国家建设。
社会治理：我国人口老龄化形势日益严峻，农村养老问题更为突出，您认为新时期破解农村养老难题的有效机制是什么？
董磊明：农村养老问题确实已经成为社会 关注的热点和难点。在农村，真正有效的养老 机制是互助养老。
我们曾在江苏省宿迁市沭阳县实施了一个 农村互助养老项目，以村为单位，选择老年人 家庭或者经常娱乐活动的场所挂牌成立老龄活 动中心，如果有老人某天突然没有来活动，大 家就有所发觉，这就是发现机制。如果生病 了，就组织年轻老人照顾年老的，身体好的照 顾身体弱的，互相帮助、互相服务，这就形成 了互助机制。政府只需要在基础设施建设和资 金上给予少量支持。可以说，农村地区互助养 老模式，较好解决了老人的生活照料、精神慰 藉的需求。把村民重新组织起来，重建乡村生 活，在日常生活之中形成互助合作机制，同时 也就形成了村庄的舆论、村庄的社会，在解决 乡村社会问题中推进乡村建设。圖
(责任编辑：杨婷）

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