农业、农村、农民◎
合作治理机制下农村人居环境整治研究
冯慧琳，杨志栋，曾旖澄
(广东金融学院公共政策与治理创新研究中心，广东广州510521)
摘要：实施乡村振兴战略的第一步是进行农村人居环境整治。近年来，政府持续将政策重点倾斜农村人居环境问题，但农村人居环境治理仍存在政策执行异化及碎片化问题，造成市场主体及环境治理主体冷漠化，最终形成农村人居环境治理“内卷化”的困境。基于当前的治理模式与存在的困境，采用多元协同的思维分析，以广东省“三清三拆三整治”政策为问题切口，思考多元主体参与农村环境治理中的优化路径，以期推动生态宜居美丽乡村建设。
关键词：农村环境治理；多元协同；共建共治共享体系
中图分类号:F303.4文献标识码:A文章编号：1008-4428(2021)33-0009-03
Rrscaivh oil山「impro\cmmlmal liuman山＜、n\i
under rnnpvral i\「go\cmanrc mechanism
Feng Hullin,Yang Zhidong,Zeng Yicheng
(Public Policy and Governance Innovation Research Center,Guangdong University of Finance,Guangzhou,Guangdong,510521)
Abstract：The first step in implementing the rural revitalization strategy is to renovate the rural human settlement environment.In re­cent years,the government has continued to focus its policies on rural human settlements.However,there are still problems of policy imple­mentation alienation and fragmentation in the governance of rural human settlements,resulting in the indifference of market entities and en­vironmental governance entities,and ultimately the dilemma of“involution”in rural human settlements governance.Based on today's gov­ernance models and predicaments,using a diverse and synergistic thinking analysis,taking the u three—clear,three—demolition,and three—remediation”policy of Guangdong province as a problem cut,consider the optimal path for multiple subjects to participate in rural environ­mental governance,in order to promote the construction of ecologically livable and beautiful villages.
Key words:rural environmental governance;diversified coordination;joint construction of a shared governance system
一、问题的提出
党十八大首次着重提出在深入推进新农村建设的过程中，要求全面改善农村社会生产生活条件，要求在今后的新农村建设中大力推进农村环境的治理。党的十九大则进一步安排部署环境改善工作及推进新农村建设，提出针对乡村全方位发展的"乡村振兴”战略，其中提出的“实现生态宜居”一要求，成为加快推进农业农村现代化的总目标之一。中央发改委则提出八大要求，要将广大农民众所关心的农村环境治理真正做到有成效。2018年，在中央发布的一号文件中重点指出要打造农村人居环境建设的“生态宜居”。2019年，在中央发布的一号文件中又一次提出，全国各地应抓好农村人居环境整治的三年行动，牢牢把农村垃圾污水治理、“农村厕所革命”以及村容村貌作为农村人居环境整治全面深化的重点，确保至2020年实现村容村貌基本整洁、有序，村民环境保护意识和健康防护意识都普遍提高，取得农村人居环境阶段性胜利。
二、农村环境治理的模式
（一）政府单一主体管控
国家环境总体治理状况的好坏与基层政府环境治理政策得到贯彻落实紧密相关，自上而下的政府主导环境治理体系，发挥了极高的行政效率。中央政府负责制定及贯彻落实农村环境管理的政策法规，并构建财政投入、监管机制，引进
基金项目：广东省2020年度国家级大学生创新创业训练计划项目“'互联网+'背景下农村人居环境合作治理机制研究"（项目编号：202011540002，指导教师：张国磊）；广东省哲学社会科学规划项目“广东省农村人居环境整治的共建共治共享机制研究"（项目编号：GD19YGL06）。
作者简介：冯慧琳，女，广东珠海人，广东金融学院公共政策与治理创新研究中心研究人员，研究方向：公共事业管理；杨志栋，男，广东梅州人，广东金融学院公共政策与治理创新研究中心研究人员，研究方向：公共事业管理；曾旖澄，女，广东佛山人，广东金融学院公共政策与治理创新研究中心研究人员，研究方向：行政管理。
governance
—9—
社会力量。省（区）级政府，着重为辖区内提供于农村公共服务及应用环境政策的工具。县（市）级政府聚焦环境治理中“看不见的手”（即市场调节）的作用，理顺并协调好环境治理中各参与主体的关系和利益，具体落实农村环境的监管。乡（镇）政府则主要是通过宣传、引导、帮扶等方式，直接监督农村环境政策的实施。
（二）多元主体分工协作
多元主体协同配合是一种良好的合作伙伴关系，即多方主体之间以信任、互惠和制衡作为关系基础进
行协调合作。农村人居环境治理的本质，是利益相关的多方参与主体（政府、村民、企业、社会组织），通过对资源、权力的协调运用，从而促使农村人居环境质量得到提升，推动农村人居环境的可持续发展。目前，农村环境治理正由传统的“单中心治理”格局，逐渐进化为“多中心治理”格局。“单中心治理”模式主要采用“善政”和“个性应对”两个方面的策略应对存在困难;“多中心治理”则强调治理主体形成开放性结构，能充分弥补传统“单中心”治理的固有缺陷。这一优势主要表现为治理主体的多元化能最大限度地整合资源，同时也能更好地运行监督机制。
（三）PPP模式的应用及存在问题
PPP模式是如今将政府、农民、企业三方利益结合协调得最好的一种农村环境治理工作新模式，在农村环境治理工作领域采用PPP模式具有重要的实践意义。然而在农村环境治理PPP模式实践中，存在政企矛盾突出、项目难落地等问题，如政府过多干预或直接放弃监管、社会资本不履约抑或攫取短期暴利、村民被排斥项目之外等。基于公共物品的供给主体需要权衡成本、收益和效率等多方因素，学界不断在PPP模式与传统的政府治理模式对比中寻求一种“成本低、实效高”的农村人居环境整治模式以达到新时代农村环境长效治理的目标。加强社会动员性和价值公平性的政府治理模式在建设环境中更容易实现成本的降低,ppp模式的灵活性和创新性同样也带来了较高的建设成本。同时，由于PPP模式本身的复杂性，其在实际发展中还面临诸如经济欠发达地区市场竞争活力缺乏、ppp项目合作企业因利润追求而对社会责任的忽视、地方政府治理能力的弱势、被边缘化的农民和村集体主体等影响可持续
发展的问题。
三、农村环境治理的困境
（一）政府层面：部门利益冲突加剧政策执行“碎片化”
农村环境治理需要长期的施治目标与短期有效的施治管理绩效，要求农村环境治理从时间和实践两方面同时入手，实现政策制定、执行、评估、终结和监督的长效统一。然而在实际的施政过程中，基于不同的利益取向，政府治理农村环境过程中各部门往往会出现利益冲突，这种冲突加剧了农村环境治理中碎片化的实施困境，主要表现在政府治理职能的碎片化、农村环保政策的碎片化、农村环境治理的碎片化三方面。细究碎片化原因，主要是基层政府在职能设置上条块分割，在政策执行上各自为政。
（二）市场层面：利润空间小，参与治理的积极性较弱
专项资金的缺乏增添了农村环境治理过程的艰巨性。我国长期实施城乡分治的大战略，这种策略使乡村地区没有——10——获得足量的环境建设规划投资，存在污染治理资金困难。此外，环境保护是一项公益事业，往往具有非营利性。这种特质尤其表现在乡村环境保护和治理领域，对市场的资金吸引力疲软。现阶段的农村环境公共投资政策，就其政策目标的靶向瞄准性与政策实施的有效性方面而言，
仍存在较多不足，需要重视环境公共政策实际落地效果，提高公共治理项目投资决策的绩效，激活农村环境治理的市场活力。
（三）社会层面：社会组织发展滞后
首先，在农村等欠发达地区社会组织发展往往滞后，能承接到的政府公共服务项目较少，难以起到补充社会管理发展的作用。主要原因是政府高标准的公共服务要求与基层地区社会组织资质低、专业人才少、规模小的供给需求产生矛盾。而在一些经济发达的地区，一些符合条件且拥有承接能力的社会组织往往出于薪酬、交通等经济利益考虑，没有在基层设置派出机构，造成农村环境治理项目社会组织缺位的现象。其次，是目标与行动的矛盾。农村环境治理的社会组织行动目的往往是为了维护农业环境和落实污染治理效果，但由于污染治理难度较大，存在实际的行动困境。这些困境主要来自政府备案登记操作的双重管制与环保组织自身资金的缺失，这使得农村环保组织难以充分专业、理性地发挥集体行动效果，达到更明显的社会影响力与公众参与度。
（四）众层面：冷漠化与主体性作用缺失
以往的处理方式无法彻底解决垃圾增量的污染问题，需要政府对农村环境和农村垃圾事务的重新介入。而城乡环卫一体化等政策却悬置了农民的主体地位，外部力量的介入将个体垃圾处理彻底转换为国家事务，使农民从“国家与农民”合作中抽身，削弱了农民自觉监督的意愿，消解了农村社区的约束。
农民为追求个人利益，可能会肆意使用农药和化肥，随意处理农村垃圾与畜禽粪便，导致土壤破坏，造成污染。农村是封闭的“熟人社会”，在体的压力与期望下，个体会主动内化社会规范，实现个人规范的激活。如当周围农户都主动进行畜禽粪污资源化时，农户会为了避免遭到体的惩罚而自觉进行。因此，推进村民参与环境治理可以通过“由内到外”监管机制方式达成。逐步量化的环保考评机制下，部分地方领导由于家长式、管控式的运作惯性，可能会强制要求村民参与治理相关的调查、采访和座谈活动。这些会演变成村民的负担，使村民与农村污染治理处于一种疏离甚至对立的状态。
四、农村环境治理的反思
（一）共建：多元主体共建农村环境治理体系
当前我国的农村环境污染治理以政府单一治理为主，通过综合西方治理理论与我国的农村基层组织自治权，政府可形成以村委会、村民、企业与社会团体等为主体的多元治理模式，努力构建和完善多元农村环境污染治理体系。但由于资源有限，我国的政府和市场机制尚未在农村环境治理中发挥有效作用。因此，由村民自发组织进行环保自治成为有效环境治理的自治途径，如湖南省浏阳市葛家乡金塘村借助村庄精英力量和听证会、村代会中的集体意见治理公共池塘，实现从养殖污染村到生态环保村的转变。实现合作共同体
农业、农村、农民◎
重构是解决新型农村环境问题的有效方法，能够以新型农村社区共同体化提高其环境治理能力，借助复建信任与互惠规范以及重构生态环境实现不断协商以化解困境。
(二)共治：环境问题共治
治理农村环境污染是一个综合性强且极其复杂的过程，需要各治理主体通力合作、共同治理。但在共治过程中，可能会出现以下现象：由于政府可能在政策制度供给上发生误判、错位的情况；企业等市场化力量由于逐利性可能忽视了社会责任而造成环境破坏；农村居民由于经济或环保意识淡薄等原因可能导致污染问题反复或难以根治。因此，仅依靠单一主体的农村环境治理将难以达到理想的效果。目前，农业污染整治的主要责任由政府承担，政府需要履行好元治理者的职责，向拉动、推动、服务的管理模式转变，促使公众和农业生产者担当起污染整治的责任。合作治理框架要求理顺治理主体之间的权责关系，以建立政府与非政府之间积极而有效的合作关系，政府在引领的同时需要下放权力盘活资源。此外，政府还需要拓宽农村公共服务的供给渠道，通过购买服务的方式实现公、私部门合作，满足农民对美好公共服务的需求。
农村利益主体分化与诉求多元是导致单一主体治理模式陷入困境的重要因素。农村环境整治应由政府主导，协同企业及社会组织等主体，构造纵向管控、横向协作的纵横治理网络。同时，横向关系位于纵向关系之上，能进一步实现主体之间的协作关系，实现全过程管控，形成嵌入式协同治理模式。具
体措施包括：一是实现农村垃圾治理主体多元并明确职责。政府与企业、组织合作是治理农村垃圾的必然方向，重中之重在于权责统一和明确行动范畴。例如“收费一服务”契约，是由政府主导，物业公司实施，以村委会等村集体组织为承接、监管和教育桥梁的权责明晰的合作模式。二是发挥农村环境污染治理的多方监督作用。竞争性合作治理关系可使各个主体都参与到环境污染确认、源查和治理的全过程中来，实现监督的全过程。
(三)共享：环境治理成果共享
共享治理成果是生态产品与自然资源的双重收益，不仅是公众参与的阻燃剂，也是公众参与环境治理的一种保障。共享是均衡，在整体的“环境治理”的大局要求下，功能不同的主体各司其职，对应承担生态任务。共享同样包括制度构建与权利的共享，构建政府与公众之间的制度信任需要众、政府以及企业三方到场。政府与公众共享指项目前期目标的设定权、中后期的检查验收权和建成分红后激励分配控制权的共享，在共享中可最大化保证政府的监督权力与市场逐利的活力。参考文献：
[1]陈秋红，黄鑫.农村环境管理中的政府角：基于政策文本的分析[J].河海大学学报(哲学社会科学版)，2018(1)：54—61,91.
[2]朱方伟，孙谋轩，王琳卓，等.政府在存量PPP项目中价值冲突的研究：一个基于网络的视角[J].公共管理学报,2019, 16(2):131—146.
[3]杜焱强，刘瀚斌，陈利根.农村人居环境整治中PPP模式与传统模式孰优孰劣？—
—基于农村生活垃圾处理案例的分析[J].南京工业大学学报(社会科学版)，2020(1)：59-68,112.
[4]汤惠琴，杨敏.我国农村地区环境污染与治理探析：以江西省丰城市农村为例[J].吉首大学学报(社会科学版), 2018,39(S2)：142—145.
[5]吕建华，林琪.我国农村人居环境治理：构念、特征及路径[J].环境保护,2019,47(9)：42—46.
[6]姚志友，张诚.我国乡村环境合作治理的机制与路径研究[J].理论探讨,2016(5)：155—159.
[7]高秋风，赵启然，罗仁福.农村环境治理项目投资决策的瞒准性与有效性分析：来自五省农村的证据[J].劳动经济研究，2017,5(4)：128-14.
[8]张国磊，张新文.基层政府购买农村环境治理服务的对策[J].现代经济探讨,2017(4)：43—47.
[9]詹国辉，刘邦凡，张瑾.农业面源污染的适应性治理：国际经验、限度与路径选择：基于雄安一白洋淀水域的实证考察[J].河北经贸大学学报,2018(2)：87—96. [10]孙旭友，陈宝生.国家一农民关系变迁中农村垃圾治理的实践转型与框架建构[J].江西社会科学，2019,39(9)：219—225,256.
[11]李文欢，王桂霞.社会规范对农民环境治理行为的影响研究：以畜禽粪污资源化利用为例[J].干旱区资源与环境，2019(7)：10—15.
[12]吕建华，林琪.我国农村人居环境治理：构念、特征及路径[J].环境保护,2019,47(9)：42—46.
[13]陈水光，孙小霞，苏时鹏.农村人居环境合作治理的理论阐释及实现路径：基于资本主义经济新变化对学界争论的重新审视[J].福建论坛(人文社会科学版),2020(1)：82—89. [14]叶大凤，马云丽.农村环境污染协同治理机制探析：以广东M市为例[J].广西民族大学学报(哲学社会科学版), 2018,40(6)：30—36.
[15]张俊哲，梁晓庆.多中心理论视阈下农村环境污染的有效治理[J].理论探讨，2012,167(4)：164-167.
11

版权声明：本站内容均来自互联网，仅供演示用，请勿用于商业和其他非法用途。如果侵犯了您的权益请与我们联系QQ:729038198，我们将在24小时内删除。