基层社会治理的还权与赋能和归位
以成都市城乡社区治理创新实践为例
摘要：城乡社区治理是基层众自治的实现，是公民权利的实现与保障。成都市把“还权赋能归位”作为城乡社区治理创新的总体要求，通过多种形式的创新使公民参与社区管理的知情权、参与权、决策权和监督权开始得以落实，参与社区治理的意识和能力逐步提升，从社区层面开始构建国家治理体系的坚实基础。
关键词：社区治理  基层众自治  公民参与 
Local Governance: Restitution to authority  Empowerment, Back to standard
- Innovative Practice in Urban and Rural Community Governance Case Study
Abstract：The governance in urban and rural community is the realization about the primary-level self-governance, is the realization of citizen’s right and security. Chengdu Municipal proposed“restitution of power, empower, Back to standard” as the general require
ments of urban and rural community innovation. According to a variety of innovations that made citizen participation in community management’s right to know、right to participation 、decision-making and supervisory began to be implemented, awareness and participation in community governance capacity increased gradually, starting from community level to build a solid foundation of national governance system.
Keywords:  community governance  Grass-roots mass self-government 
civic engagement
一、基层众自治与基层社会管理问题
基层众自治，是我国的基本政治制度之一。在我国，基层社会管理是指乡镇、街道行政管理以下区域的社会管理，既包括政府对社会组织的行政管理，也包括社区自治和社会组织自治。由于目前国家对社会组织的管理还隶属于行政管理，获得国家赋权的只有基层众自治，所以本文所指的基层社会管理主要是指现行的行政社区和行政村的区域社会管理。
目前，“社会管理体制改革的重点在基层、难点也在基层”已是各方共识。我国的基层社会管理面临着诸多问题，其中最根本的问题就是怎样实现和保障“基层众自治制度”。作为基层社会管理和公民自治载体，我国目前的城市居委会和农村村委会（以下简称：居村委），既承担着政府的管理职责，也承担着公民和社会的自治职责，因“同居一地”而产生的利益关联，使居村委成为目前中国社会管理体制中最具有包容性的社会组织机构。但是，由于目前的居村委是根据政府的管理需求、自上而下地通过行政手段推动建立起来的，其成立基础、运行资源和日常运作均受到政府的全面制约，加上长期以来的“政府独揽公共事务”的格局影响，城乡居村委的行政化倾向已经严重制约了众自治的实现。基层社会管理中行政的彩极为浓重，政府职能部门对基层的管控意识强于服务意识，基层自治的理念和制度还远未形成。因此，目前加强和创新基层社会管理的首要任务是“还基层社会管理权予社区”，让社区能够履行其众自治的职能，承担基层社会管理的职能，为在社会管理领域实现“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”奠定基础。
目前我国城乡社区自治中存在的问题。一是管理主体越位。居（村）委会的“行政-自治二重性”使其更多地成为“政府的脚”，而不是“老百姓的头”，在老百姓的眼中，社区是政府的代表，而不是自己的代表。二是管理客体缺位。由于居（村）委会承担了很多行政职能，其
主要精力是完成政府的任务，而非本辖区内的公共事务和公益事业，社区工作是任务导向而非需求导向，社区内部的公共事务很难被列入议事日程，社区工作者基本是对政府负责，而不是对选举人负责。三是管理途径错位。由于居（村）委会的工作中更多是服从上级的指示命令，很难做到政府指导下的众自治，社区内的民主程序基本是自上而下、而非自下而上。四是基层社会管理的目标很难到位。由于缺乏居民参与的机制，居民对公共事务缺乏管理意识和管理能力；社区很少有针对居民的服务，该管的社区事务没有精力或没有能力管；社区因缺乏公共利益而导致凝聚力不足，使得“民主自治、管理有序、服务完善、文明祥和”的管理目标很难到位。
二、“还权赋能”的基层治理
为加强和创新基层社会管理体制，成都市从2010年底启动了“完善城乡社区治理机制”的基层社会管理改革，全市各区市县根据本地实际，围绕“还权、赋能、归位”的总体要求，进行了各具特的改革创新，取得了较好的成效。
《成都市城乡社区治理机制建设实施纲要》中明确提出要用五年的时间实现“还权、赋能、归位”的城乡社区治理目标，通过“剥离社区行政职能”和“小单元治理”，还社区自治权予各种
社区组织，市区两级财政每年为城乡社区提供“社区公共服务专项资金”为社区治理提供“能量”，锻炼社区组织和公众参与公共事务的“能力”。
还权governance-赋能-归位，既是改革创新的过程，也是改革创新的目的。社区改革创新的前提是政府的改革创新，也就是“还权”。社区的改革必须以政府的改革做先导，没有政府的改革，基层社会管理的改革就容易陷入“新瓶装老酒”的误区，看上去是创新，实质是换汤不换药。街道办事处（以下简称：街道办）是城市政府的派出机构，在城市化的进程中，我国绝大多数城市的街道办是招商引资的第一线，是培育税源的主力军，经济指标不仅是最重要的考核指标，还直接与工作人员的经济效益挂钩，因此对于经济指标的完成既有自上而下的压力，也有自下而上的动力。街道办承担的经济职能使其为完成经济指标经常“越位”——利用行政力量干预市场、利用公共资源参与企业活动、甚至利用公共权力直接“寻租”等等；而街道办的许多服务性行政职责却因人手不足而不得不交给社区，造成政府服务职责中的“缺位”——老百姓有事求告无门、办事无人，政府职能部门不能倾听和回应公民的诉求、不能根据民意决策、不能直接面对公民提供服务。
成都市的基层治理从锦江区开始，其可贵之处在于：政府敢于先从自身开始改革，从限制
街道办的公权力开始，还基层自治权于社区。2008年6月1日，锦江区正式出台《关于进一步加强街道办事处社会管理和公共服务职能的决定》，把街道办原来承担的招商引资、协税护税、固定资产投资、经济统计等经济管理职能彻底剥离出来划归政府相关部门。明确街道办的主要职责是：负责基层党建、城市管理、公共服务、社区建设、安全监督、应急管理、社会稳定、社会治安综合治理等8个方面35项具体职责，把街道办的工作重心真正从发展经济转移到强化公共服务和社会管理上来，实现“政府归位”。该区还成立了“区社会工作委员会”，制定出台了一系列配套政策，一方面使街道办从结构上脱胎换骨——调整财政体制，安排公共服务和社会管理专项资金，足额保障街道、社区履行职能所必须的经费。调整内设机构和考核办法，建立街道与部门的联动机制，加强对街道干部的交流使用；另一方面强化街道办的服务功能——设立社区公共服务站，具体履行社会管理和公共服务职责。形成了“社工委统筹协调、职能部门归口管理、街道属地负责、公共服务站具体承办”的扁平式、网络化工作机制，使得政府可以直接面对社区、面对院落、面对辖区内的居民众，归于社会管理者和公共服务的提供者这一政府的本原位置。
政府归位后社区怎么办？2008年10月出台的锦江区《关于完善城乡社区治理机制，进一步推进基层民主政治建设的意见》，在“街道剥离经济职能”之后继续推进“社区剥离行政职能”。
街道办根据居民聚居规模设立的社区公共服务站，全面承接了原来由社区居委会承担的行政性公共服务与社会管理职能（如劳动保障与就业服务类、社会保障和民政服务类、教育服务类等六类共50项服务事项），社区公共服务站作为政府在社区的工作平台和窗口，在行政管理上接受街道办事处的领导，在业务上接受区级相关职能部门的指导和监督，人、财、事都不再与社区交织，实现了“公共服务和社会管理部门”的归位。
剥离行政职能后的社区则开始探寻怎样才能履行其自治的职能。在实践中，社区开始关注院落、小区、楼栋和社区内的各种社会组织，创出了院落党支部“一辕牵引”、院落议事会和自管小组“两翼平衡”—— 即后来被总结为“社区小单元治理”的治理模式。社区与社区公共服务站之间初步形成了平等合作的伙伴关系，社区既有协助、配合服务站工作的责任，也有按“费随事走”收取相关管理服务费用的权利。同时，政府通过 “提供社区服务资金”和“购买社区服务”等赋能政策为社区注入公共资源、提供活动空间，使社区能够专注于回应居民需求，组织社区活动，开展社区公共服务和居民互助服务，实现了“居民自治组织”的归位。街道改革是基层社会管理的前提，街道的工作重点不转移，社区就无法剥离其行政职能，政府归位决定社区归位。
多年来我国基层社会管理薄弱的重要原因，一是没有公共资源的投入，二是缺乏公众参与。居村委会因缺乏公共资源所形成的集体利益，也很难有属于村组（社区）的公共事务。尤其在农村，虽然各家各户经济状况有所改善，但文化凋敝、政治淡薄、社会涣散等现象非常普遍，呈“一盘散沙”状的村组社区很难为居民提供公共服务，也很难有效履行其管理职能。2000年以后国家开始对城市社区建设进行投资，从提供社区运作经费、保障社区办公用房到开辟社区公共活动空间……，既给城市社会发展奠定了组织基础和物质基础，也给城市基层社会管理提供了动力。2008年以后，随着农村“村级新型治理机制”和城市“公共服务与社会管理创新”的推进，成都市城乡统筹发展中的基层社会管理资源缺乏问题日益凸显。尤其是在农村土地承包后，凡是“一事一议”的公共事务几乎都是要村民拿钱。没有集体利益的社区自然缺乏凝聚力，社区公共事务也很难吸引居民村民的主动参与。2009年11月，市委市府《关于做好村级公共服务和社会管理改革有关工作的通知》下发。成都市县两级财政每年向全市范围内建制村和涉农社区提供不低于20万元的村级公共服务与社会管理专项资金，用于村社自主决定的、非经济建设类的民生项目，把基层社会管理和公共服务纳入政府财政预算，使公共财政第一次为社区“民生项目”买单，“建设财政”从基层开始转变为“民主财政”。2010年前后，基层社会管理和公共服务专项资金的做法被锦江、青羊、
武侯、金牛等区引入城市社区。“民主财政”不但使城乡基层社会管理能够获得公共资源，解决了社区服务“无米之炊”的问题，还增强了基层社会的管理能力，实现了基层公共事务的公众参与。我们在调查中发现，村社干部和村民居民对“公共服务与社会管理专项资金”有一个更简洁的称谓：民生项目。因公共服务与社会管理专项资金的使用必须“问之于民”，这些由公众自主投票决定的项目都是直接关系居民切身利益，可以直接改善居民生活环境和生活质量，所以这些项目不是“惠民工程”，而是名符其实的民众生活项目。正像一位社区工作者所说：“社区的参与一定要与居民利益相关，没有切身利益他就没有兴趣参与。民生项目是公共事务，与每个人利益相关，社区居民才有兴趣参与”。为了保证专项资金的合理使用，各区市县充分发挥公众的主动精神和实践智慧，出现了许多保证民主决策、实施民主管理的机制创新（如青羊区清波社区的“两下三上三公开”工作程序）等。

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