第23卷第1期上海财经大学学报Vol. 23 No. 1 2021年2月Journal of Shanghai University of Finance and Economics Feb. 2021 DOI: 10.16538/jki.jsufe.2021.01.010
竞争中性的国际规制演进与中国因应策略−以美欧互诉“民用大飞机补贴案”为参照
李俊峰
（上海大学 法学院，上海 200444）
摘  要： 历时15年的美欧互诉民用大飞机补贴案表明，在国家竞争与商业竞争的交融领域，尤其是在关涉国家安全的战略性产业领域，即使是高度信奉自由市场竞争的法域也并不固守竞争中性的守夜人角。国际市场竞争所产生的效率和福利，既可能普惠全球，也可能具有浓重的民族国家属性和政治利益彩。世贸组织是广受世界主要经济体接受的反补贴救济平台，对维系全球市场竞争中性发挥着关键作用，但其在竞争中性国际规制体系中的地位存在被边缘化的风险，竞争中性国际规制体系存在内国法化、国家企业概念存在泛化的倾向。在国际和国内市场维护和实施竞争中性，是我国主动扩大开放、加快建设更高水平开放型经济新体制的内在要求。为此，我国应构建符合普遍学理原则，与自身控制力、承受力相适应，满足国家整体利益最大化需要的竞争中性制度体系，以及对竞争中性国际规制风险的管控制衡机制。
关键词：竞争中性；大飞机；补贴；规制
中图分类号：D922.294        文献标识码：A        文章编号：1009-0150(2021)01-0138-15
一、  引　言
“竞争中性”源于英文词组“competition neutrality”（在我国也译作“竞争中立”），泛指国家为各类市场主体提供公平的法律政策环境，不因市场主体的所有者或控制人等方面的差异，而使其在市场竞争中享有优势或面临劣势。在不同语境下，竞争中性可以被理解为一种规制原则、政策取向、秩序状态或与之相关的制度安排。自澳大利亚于1993年提出这一概念术语以来，竞争中性的理念得到经济合作与发展组织（OECD）、联合国贸易和发展会议（UNCTAD）的倡导，并以规范形式体现在北美自贸协定，新澳、澳美、美新双边自贸协定以及跨大西洋贸易与投资伙伴协定（TTIP），全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTTP）当中。2017年以来，我国的政府工作报告和国务院文件也多次提出，“要实行竞争中立制度”，“国家保护各种所有制经济产权和合法利益，坚持权利平等、机会平等、规则平等”，“按照竞争中性原则，对各类所有制企业和大中小企业一视同仁”。①
收稿日期：2020-11-12
基金项目：国家社科基金项目“竞争中性的中国规制体系研究”（19BFX162）。
作者简介：李俊峰（1973—），男，山东乳山人，上海大学法学院副教授、硕士生导师、法学博士。
①见李克强：《政府工作报告−2019年3月5日在第十三届全国人民代表大会第二次会议上》，v/gongbao/ content/2019/content_5377101.htm，2020-11-10；中共中央办公厅、国务院办公厅《关于促进中小企业健康发展的指导意见》，v/zhengce/2019-04/07/content_5380299.htm，2020-3-9。
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某特定法域内的竞争中性规制当属内国法问题。但因竞争关系具有跨区域性，竞争中性政策与法律又具有国际法属性。竞争中性之于我国，涉及政治、经济、法律、文化、社会等多个层面，既是外部压力倒逼改革的产物，也是中国主动扩大开放、加快建设更高水平开放型经济新体制的重大方略。研究竞争中性国际规制体系及其对中国的影响，以及中国自身竞争中性规制体系建构及其对外部影响的因应策略，具有重要的理论意义和实践价值。
就竞争中性研究的应有之义而言，关于公有制与私有制、国有企业与私人企业是否一体适用反垄断法，在我国是一个备受关注的话题。①2014年以来，我国学界开始涌现竞争中性（立）专题研究成果，研究重点起初是译介国外法律制度和理论观点，继之就其意义和影响进行评述，观点概有“积极说”“消极说”两种：前者认为竞争中性有利于优化我国市场资源配置，提升国有企业自身经营效益，扩大改革开放，有效面对域外竞争中立政策给我国带来的机遇和挑战；②后者认为发达国家推动竞争中
性国际化的动机不纯，包含宣传误导、论点荒谬等负面因素，不宜将竞争中性概念和规则引入我国。③近年来，一些学者力主“广义化”竞争中性，即竞争中性不应被局限于国有企业与非国有企业之间的平等适法问题，而是应扩散至对不同控制力、资本来源、空间区位、产业组织的企业形态之间的整体公平竞争问题的关注。④
国内外学界的竞争中性问题研究大多基于共同的经济学假定−竞争中性能够提高经济资源的整体配置效率，确保商品和服务由效率最高的经营者提供。不过，西方市场经济发达国家的竞争中性理论与实践，根植于其特定的政治、经济和文化土壤环境，且不乏剑指中国企业和中国竞争政策的现实意味，其学理价值对竞争中性的中国本土化研究虽极具借鉴启发意义，但不宜全部照搬。我国既往研究主要聚焦确立竞争中性原则地位、规制行政垄断、国企改革、反垄断法豁免适用等内国法问题，对一国企业因竞争中性问题而在国际市场竞争中面临的压力与阻遏，较少有深入的理论探讨和对策分析。
一般认为，政府实施的补贴、进口配额、税收优惠、外汇管制、当地成分要求等，均有可能导致竞争中性偏离或称竞争扭曲。其中，关于“非法补贴”行为的认定与管制，是竞争中性领域最受关注的核心问题。世界贸易组织《补贴与反补贴措施协定》是迄今为止解决反补贴国际争端的最重要的法律渊源，因此同时也是处理各法域间的竞争中性冲突的主要实践指南。中国加入世贸组织后的20年间，作为被诉方频频遭遇其他国家或地区发起的反补贴调查，⑤同期也作为
①参见王晓晔：《经济体制改革与我国反垄断法》，《东方法学》2009年第3期；王先林：《我国反垄断法实施的基本机制及其效果−兼论以垄断行业作为我国反垄断法实施的突破口》，《法学评论》2012年第5期；李国海：《论反垄断法对国有企业的豁免》，《法学评论》2017年第4期。
②参见胡改蓉：《竞争中立对我国国有企业的影响及法制应对》，《法律科学》2014年第6期；张占江：《中国（上海）自贸试验区竞争中立制度承诺研究》，《复旦学报（社会科学版）》2015年第1期；孙晋、徐则林：《竞争中立在中国自由贸易港的法律实现−以海南自贸港为中心展开》，《法律适用》2019年第17期。
③参见丁茂中：《竞争中立政策走向国际化的美国负面元素》，《政法论丛》2015年第4期；史际春、罗伟恒：《论“竞争中立”》，《经贸法律评论》2019年第3期。
④刘大洪：《市场主体规则平等的理论阐释与法律制度构建》，《中国法学》2019年第6期。
⑤据统计，截至2019年7月，国外针对我国发起的反补贴调查案共170起，结案149起，尚在调查中的21起。其中，作出肯定型终裁被征收反补贴税的108起，作出肯定型终裁征税后复审停征的5起，原审终裁判定未造成实质性损害或损害威胁36起。见王萌：《我国遭遇反补贴调查的现状与对策》，《财政科学》2019年第10期。
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申诉方在与他国的补贴争端中取得了不少积极成果。①整体来看，世界贸易组织及其前身关贸总协定是广为世界主要经济体接受的反补贴救济平台，在维系全球市场竞争中性方面发挥了关键作用，相关裁决的合法性受到国际社会的普遍认可和尊重。
然而，随着中国经济和高新技术实力的稳步崛起、中国对世贸规则适用和运用的愈加熟练、中国产品和服务在国际市场上的竞争力空前提升，有一类杂音在西方国家的政商学界呼声日隆。他们提出：中国的国有企业和巨额且不透明的政府补贴造成国际市场的扭曲和供应过剩；②美国近期发动对华贸易战，是世贸组织框架无法解决相关争议所引致的结果；③美国受到世贸组织的“不公正待遇”，所以应该退出该组织，④与其他自由竞争市场经济体另行缔结所谓的“大区（Mega-Regional）贸易协定”，构建面向“公平竞争”的新型国际经贸制度和竞争政策体系，⑤等等。
时值多事之秋，世贸组织受理的美国诉欧盟及其若干成员国对大型民用飞机补贴案（简称“DS316”），⑥经过逾15年的裁审历程，终于在2019年10月尘埃落定，欧方的补贴行为被认定违反世贸规则，美方被授权对欧采取反制措施；而在此半年之前，世贸组织对欧盟诉美国对民用大飞机补贴案（简称“DS353”）⑦也发布了报告，指出美方同样实施了违规补贴，而且也没有履行争端解决机构作出的美方应取消相关补贴的裁决。在上述两起案件里，中国与澳大利亚、巴西、日本、韩国等国均系第三人，与案件裁判结果没有直接利害关系。但是，这两起案件对我们研判国家间的竞争中性冲突风险，有预见性、针对性地采取有利于我国的应对策略和措施，极具参考价值。
本文试图通过梳理美欧互诉大型民用飞机补贴案的缘起与裁审情况，探究其对竞争中性基本理论问题的启示，分析竞争中性国际规制体系的内涵与嬗变，以期对我国在竞争中性规制全球化趋势下的优选策略和制度建设，作出有实践指导意义的观察与思考。
二、  美国与欧盟的大型民用飞机补贴争端
大型民用（商用）飞机（Large Civil/Commercial Aircraft），一般是指重量超过15000公斤、设计
①例如，在中国诉美国反补贴措施案（编号DS437）中，世贸组织于2019年7月16日裁定：美国商务部针对来自中国的油井管产品，如太阳能电池板、热敏纸、压力管、管线管、柠檬酸、草坪清洁剂、无缝管、钻杆、铝型材、钢瓶等产品采取反补贴措施的行为，违反SCM的相关规定。见WTO，DS437：United States — Countervailing Duty Measures on Certain Products from China，/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds437_e.htm。中国加入世界贸易组织12年间，通过世贸组织争端解决机制进行起诉的案件当中，“结果大多数都获得了胜诉”。见人民网：《商务部条法司副司长杨国华、公平贸易局副局长周大霖、产业调查局副局长吴岩：中国加入WTO以来贸易争端案件大多胜诉》，fangtan.people/n/2013/0716/c147550-22218084.html.以上网站访问时间：2020年2月1日。
② See Economist，A plan to save the WTO，Economist，July 21，2018，p.10.
③在美国作为申诉方的争端案件中，世贸组织裁定美方胜诉的比例超过90%，但其作为被诉方时，有近90%的案件败诉。特朗普总统认为，美国受到世贸组织的“不公平对待”，并扬言如果不改变这种状况，美国将退出该组织。See Bernard Hoekman，Trade Wars and the World Trade Organization：Causes，Consequences，and Change，2020，Asian Economic Policy Review，Volume 15，Issue 1，pp.98-114。
④ See Robert Miller，Callum Jones，President Trump threatens to withdraw US from the WTO，The Times，August 31 2018.
⑤ See Mark Wu，The “China，Inc.” Challenge to Global Trade Governance，Harvard International Law Journal，Volume 57，Issue 2，pp.261-324.
⑥ See DS316：European Communities and Certain member States — Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft，/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds316_e.htm，2020-3-6.
⑦ See DS353：United States — Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft — Second Complain，/ english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds353_e.htm，2020-3-6.
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运载不少于100名乘客或一定比重货物的民用飞机（以下简称“大飞机”）。①与一般的民用产品不同，大飞机产业自诞生以来，就一直与国家政治、经济、军事、外交的重大利益和发展战略休戚相关。即便是市场化、自由化程度较为彻底的发达经济体−例如美国和欧盟，其大飞机研发、制造和销售也受到政府产业政策的深度干预，无一例外地以国家有形之手的大力扶持为后盾。
（一）争端溯源：国家竞争与商业竞争的交融
人类历史上的首架飞机，由美国的莱特兄弟于1903年送上天空。此后20年间，欧洲一直是国际民航机设计、生产、服务乃至技术标准的策源地。美国当局认识到民用航空的巨大潜在价值，于1925年开始“罕见但公开地”作出市场干预决定−向新兴私人航空公司提供政府补贴，鼓励增加商业飞机的产销量和货物运输量。②10年后，美国成为世界上最大的飞机生产国。
航空产业与国防建设、大国地位之间的紧密共生关系，在第二次世界大战中得到淋漓尽致的体现。在整个第二次世界大战期间，美国政府为飞机研发投入了巨额经费，甚至直接兴建工厂购置设备，然后将其租赁给军火商，确保了军用飞机的大批量供给。第二次世界大战后，美国和一些欧洲国家以史为鉴，继续将大量公共资源投向军事航空领域。航空业具有沉淀成本极高、投资风险极大、订单销量却较小的特点。政府的巨额投资及其在军事航空领域所取得的技术成果可以被军民共用，对民用航空产生积极的溢出效应，打消了私人资本无力投、不敢投的疑虑，带动大型商业飞机的市场化和产业化。
③因此，军用与民用航空的资金和技术源头融会贯通，政府在扶持军用飞机行业的同时，往往也滋养了民用飞机这个孪生兄弟。
大飞机被美国各界公认为是关涉国家安全的战略性产业领域。“自从1915年创建国家航空咨询委员会专司审查、协调所有航空研究和技术政策以来，历任美国总统无一例外，均力挺航空产业”。美国政府对包括大飞机研发、制造在内的航空产业大举实施直接和间接干预，而大飞机产业的持续成功也高度依赖国会和政府部门的支持。具体的支持形式包括对研发经费的财政补贴，对产品的政府采购、低息贷款、融资担保、人力培训资助、倾斜性的监管政策、以基金资助和外交施压方式争取海外市场订单、以法律手段抵御他国竞争对手等。一言以蔽之，“自从美国航空业出现以来，政府干预就一直是该行业的标志”，④美国的国家利益与大飞机产业的商业利益合生共体，密不可分。
governance
在政府扶持政策的持续刺激下，截至20世纪70年代初，美国的波音（Boeing）、麦道
①航空界对大型民用飞机（亦称大型商用飞机）没有标准和精确的定义。世贸组织对欧美互诉案中的大飞机有更多技术细节的描述和界定，见WTO Appellate Body，European Communities and Certain member States — Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft，WT/DS316/AB/R，p.2，/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds316_e.htm，2020-4-2。
②例如，美国1925年通过《凯利航空邮件法》，授权国家邮政总局与私人公司订立航空邮件服务合同，
以弥补后者“购买和运营飞行设备的超额费用”（Davies，1964：55）。1930年通过《麦克纳里—沃特斯法》，授权增加对泛美航空公司的补贴，使该公司实际上垄断了国际航空运输服务。See R.E.G. Davies，A History of the World’s Airlines，Oxford University Press，1964。
③例如，1945年至1982年期间，美国联邦政府对航空业提供了多达1040亿美元的资金支持，其中75%是军事机构提供的。同期，私人公司投入的资金仅占美国航空业研发总投入的15%。See John G. Francis and Alex F. Pevzner，Airbus and Boeing：Strengths and Limitations of Strong States，Political Science Quarterly，Vol. 121，No. 4，2006/2007，p.635. 研发制造新型民用飞机所需的整体投资非常高昂而失败概率很大，以至于单纯依靠私人资本的制造商被戏称为“赌徒公司”。波音公司于1996年在其747型大飞机项目上产生的研发成本估算为12亿美元，相当于其资产总额的三倍多。如果没有政府资助，研发工作一旦失败，足以让波音公司破产倒闭。See United States International Trade Commission，The Changing Structure of the Global Large Civil Aircraft Industry and Market：Implications for the Competitiveness of the U.S. Industry，Investigation No. 332-384，Publication 3143，November 1998，p.2。
④ Vicki L. Golich，Made in America? Sustaining a Competitive Presence in the Commercial Class Aircraft Industry in the 1990s，The International Executive，Vol. 38，Issue 4，1996，p.477，465.
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（McDonnell Douglas）、洛克希德（Lockheed）三大飞机制造商已经占据了全球民用飞机市场的主导地位，并不断向欧洲市场进军，销售额占非苏联生产的民用飞机的90%以上。同期，欧洲民用飞机产业暮气沉沉，产销量大幅下滑，“没有一家欧洲制造商设计或制造的飞机能在全球范围内与美国产品有效竞争”。①
为反击“美国对天空的殖民化”，英法两国于1962年曾联合启动协和式（Concorde）超音速飞机项目。1979年，四家与英、法、德、西政府有持股或其他密切关系的飞机制造商重整旗鼓，组成空中客车工业公司（Airbus Industrie）联合体，集合几乎整个欧洲的航空业资源，再次对波音等美国公司发起挑战。时任法国总理希拉克毫不隐讳地打气宣称：“航空工业及其雇员的前景岌岌可危，但空中客车联合体绝不会被杀死协和式飞机的美国人吓倒。我们要步步为营，打好任何一场贸易战。”②此后，欧洲也效法美国模式，采取直接财政支持、公共采购、资本注入等方式扶持空客。经过近20年的发展，空客成功渗透到北美、欧洲两个最大的市场以及亚洲等地市场。同期，美欧飞机制造商们的订单销量出现了戏剧性的此消彼长，到20世纪90年代末至21世纪初，美国在国际商业飞机市场的份额缩减到了不足50%。
（二）争端解决：多边与双边法律框架的互补
从20世纪60年代美欧在商业飞机市场的竞争态势明朗化以来，美欧双方就一直试图寻求对政府干预冲突的法律解决方案，并且在多边和双边谈判中取得若干重要共识。
首先是关贸总协定项下的《补贴与反补贴措施协定》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures）和《民用飞机贸易协定》（Agreement on Trade in Civil Aircraft）。这两份协定是美欧主导下的东京回合多边贸易谈判的成果，但签署完毕之后，美欧依然继续大量补贴本地飞机产业，而且愈演愈烈。于是，双方经过数年谈判，又在1992年达成了双边《大飞机协定》，③以期“缓解紧张局势”，“引入更严格的纪律，防止由于政府对大型民用飞机开发和生产的直接或间接支持而导致贸易扭曲”。该协定对政府资助金额可占大飞机项目研发总经费、年度营业总收入的百分比，设定了具体量化的上限，要求双方增进补贴透明度，定期、系统地交换各自政府支持大飞机产业的数据信息。但是，双方蓄势已久的法律争执终于还是通过多边机制爆发了。
2004年10月6日，美国和欧盟同时向世贸组织就大飞机贸易补贴措施提出磋商请求。磋商失败后，世贸组织专家组、上诉机构、争端解决机构对DS316美国诉欧盟案、DS353欧盟诉美国案进行了马拉松式的漫长审裁，依据《反补贴协定》及争端解决规则和程序性规定，先后得出终局性结论：欧盟、美国对各自的大飞机产业，都实施了违规补贴，都损害了对方利益。随后，美欧分别发表声明，称已撤销各自的涉案补贴措施，消除了给对方造成的不利影响。但是，双方又都向世贸组织提出进一步申诉，指责对方言不符实。
经世贸组织上诉机构调查认定，美欧的确均未执行争端解决机构的建议和裁决。美国遂于2019年4月请求授权其对欧采取反制措施，并于2019年10月得到世贸组织仲裁员支持，可以对欧盟及其某些成员
国采取包括暂停关税减让和相关义务，暂停美国在服务行业（金融服务除外）的承诺和义务在内的、每年金额总计不超过749.6962亿美元的反制措施。“为行使美国在世
① Max Kingsley-Jones，EADS 10 - Airbus history，Flight International，20 July 2010.
② John G. Francis and Alex F. Pevzner，Airbus and Boeing：Strengths and Limitations of Strong States，Political Science Quarterly，Vol. 121，No. 4，2006/2007，p.638.
③该协定的标题全称是《欧洲经济共同体与美利坚合众国政府关于关贸总协定〈民用飞机贸易协定〉在大型民用飞机贸易中适用问题的协定》（Agreement between the European Economic Community and the Government of the United States of America Concerning the Application of the GATT Agreement on Trade in Civil Aircraft on Trade in Large Civil Aircraft）。

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