２０２１．０３　ＬＡＮＺＨＯＵＸＵＥＫＡＮ
  作者简介：赵琦，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院讲师；陈醉，复旦大学国际关系与公共事务学院博士生（通讯作者）。
基金项目：国家社科基金重大项目“西方民主制度与国家治理困境研究”（项目编号：２０ＺＤＡ１０９）；教育部人文社科重点研究基地重大项目“政府治理与市场监管改革研究”（项目编号：１７ＪＪＤ８１０００２）。
中国应急管理政策工具类型及其发展沿革
———基于中央层面政策文本的分析
赵　琦　陈　醉
摘　要　合理地使用政策工具是有效实现应急管理政策目标的重要手段。文章通过搜
集中央层面新中国成立以来（１９４９—２０１９年）颁布的与应急管理领域相关的政策条文，并对其内容从政策工具和政策使用领域两个方面进行分类编码。研究发现，强制型政策工具在应急管理中处于主导地位，混合型工具使用手段单一，而自愿型政策工具存在缺失和不足；而在政策工具的使用领域中，事故灾难和自然灾害的关注度最高，其他领域则发展不足。文章首次综合考察了我国应急管理不同领域的政策工具使用情况，有助于更好地理解我国应急管理逻辑，反思我国应急管理政策发展，并提出相应建议：应急管理中的政策工具使用，在坚持政府主导的基础上，要结合不同领域的特点，更具针对性和灵活性，增进主体合作，提升应急管理政策的效力。
关键词　应急管理政策；政策工具；应急管理领域；大数据分析
中图分类号Ｃ９３１  文献标识码Ａ  文章编号１００５－３４９２（２０２１）０３－００４６－１７
一、引言
随着全球化、城市化、民主化、工业化进程不断加速，人类社会充斥着更多不确定性，公共危机的
发生日益成为现代社会的一种常态。对各种可能或已发生的突发事件进行有计划有组织的管理，成了现代政府的一项重要职能与责任。应急管理体系的建设是国家治理现代化的重要内容。中国是世界上
突发事件最严重的国家之一，从建国初期起，中国政府就针对公共卫生、自然灾害、事故灾难等多个具体危机领域，积极制定和实施了多项政策，以平缓公共危机所导致的种种问题，保障人民众的生命财产安全。“非典”疫情后，中国在短时间内构建起了较为完备的应急管理制度体系，以全面、快速地应对更为严峻的公共危机挑战。党的十九届四中全会，明确提出要“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”，这其中也包括了对“一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制、应急法制）等多元化政策工具的使用。
随着我国公共政策研究的深化，以理性分析为基础和根据的量化分析是当代公共政策分析的主流①。公共管理学界在不同的政策领域都推进了对政策工具类型和作用的研究，但是对应急管理政策领域的政策工具研究仍然处于起步阶段，缺乏对我国应急管理政策工具使用的时空发展情况的梳理，也缺乏对不同公共危机领域政策工具类型与作用的评价。针对特定的政策问题，选择合理的政策工具，是有效实现政策目标的基础②。目前，我国应急管理体系建设时间短、基础弱、底子薄等问题还比较突出③。根据应急管理的不同领域（自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等）的风险特点，和社会的风险感知偏好，在综合考虑不同政策工具特性、成本收益比之后，科学地选择政策工具，灵活应对实际的社会发展情境，对于防范化解重大风险、高效应对重大突发事件有着重要的意义。
综上，文章将基于政策工具的视角，通过对政策文本的定量分析，系统地梳理中央层面关于应急管理政策的颁布规律和不同类型应急管理政策的颁布领域，有助于全面认识政府应急管理运作的基本逻辑，
以及评估目前的应急管理体系构建情况，进而科学地选择应急管理政策工具进行公共危机的治理，提升应急管理的效率与效益。
二、应急管理政策工具的类型与选择
（一）政策工具的内涵与分类
政策工具的概念由美国政治学家斯拉韦尔提出，他认为政策工具是实现特定政策目标的手段。但现实中，政策情境与政策实施背景复杂多变、政策领域与政策目标多元交叠，研究者进一步将政策
①②
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实施手段分为政策体系、政策工具和政策校准①。其中，政策工具是，在一定的政策图景与政策实施逻辑基础上，为实现某种特定政策目标或解决某些政策问题，而采用的一系列政策机制、手段与方式的总和②。政府通过改变公共服务供给的方式与方法，从而引导社会主体采取某些行为以实现政策目标，这其中包括了行政命令、市场机制、信息手段等等。
政策工具可以依据不同的标准进行分类，并基于此对不同工具进行评估。荷兰经济学家科臣最早总结了６４种政府实现目标的方式，但是并没有对此进行分类细化研究。林德布洛姆和达尔率先对政策工具进行系统研究，根据政府干预与否将政策工具分为规制性工具和非规制性工具③。延续这个标准，Ｈｏｗｌｅｔｔ根据政府干预程度将政策工具分为自愿性工具、混合性工具和强制性工具④，并归纳出工具选择所需要考虑的不同工具要素，包括执行的复杂性、公众互动程度、信任程度、市场依赖性失败风险等⑤。其他的分类标准包括：根据作用环节与主体将政策工具分为命令型工具、激励型工具、能力建设工具和系统变化工具⑥；根据所使用政策资源分为管制性工具、财政激励工具和信息工具⑦。在应急管理领域，风险信息收集与识别、分析评估及主体沟通与行为引导是关键，由此国外学者根据风险管理中权威分配和规制强度对政策工具进行分类⑧。我国学者陶鹏据此从政治控制论的角度，对我国的应急管理政策工具进行了分析，包括标准设定与引导、风险信息收集与处理、风险管理
行为转变三种⑨。政策工具的分类研究，其目的在于梳理不同类型的工具所针对的情境与效果，达到有效选择最优工具的效果。政府是政策工具的使用主体，其干预程度和对行为者的规制程度将对政策效果有最直接的影响。因此，文章根据Ｈｏｗｌｅｔｔ的分类方法，按照政府干预程度从低到高，将应急管理政策工具类型分为自愿型政策工具、混合型政策工具、强制型政策工具。其中，自愿性政策工具包括宣传教育、舆论引导、信息工具、国际交流等软性的间接地引导行动者活动的政策手段；混合型政策工具包括税费减免、产业政策、行业标准、科技支持等通过资金、科技、市场等外部条件间接激励与支持行为者行动的政策手段；强制性政策工具包括预案方案、法律法规、政策规划等，
①
②③④
⑤⑥
⑦⑧
⑨Ｈｏｗｌｅｔｔ，Ｍ．，ａｎｄＣａｓｈｏｒｅ，Ｂ．，“Ｔｈｅｄｅｐｅｎｄｅｎｔｖａｒｉａｂｌｅｐｒｏｂｌｅｍｉｎｔｈｅｓｔｕｄｙｏｆｐｏｌｉｃｙｃｈａｎｇｅ：Ｕｎｄｅｒｓｔａｎｄｉｎｇ
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governance
由于具有法律约束力，迫使行动者遵守规定并改变行为。不同的政策工具发挥作用的特点和方式并不相同。强制性的政策工具对行动者的行为规制最直接、快速且强烈，但是却可能忽视执行中某些行动
者利益，并且行政性的方式容易产生执行链条过多问题，强化了信息不对称问题，影响不同行动者之间的沟通。混合型工具需要以政府强有力的资金支持为基础，其发挥作用需要一定的建设周期；自愿性工具对行动者行为的规制程度最低，产生作用的时效性最慢，发挥作用依靠行动者的积极参与，由此可能会影响政策目标的完成情况。实践中，需要根据政策情境与领域特点，综合使用三种工具，以构建全面的应急管理体系①。
（二）政策工具的选择与作用
选择政策工具需要综合考量政策目标、政策实施环境和制度以及工具属性等因素，才能有效地发挥其作用实现政策目的。相比于卫生、社会、金融等政策领域，应急管理所面对的是不确定性、冲突性、复合性更高的政策情境，因此其政策工具的选择需要更完整、灵活而高效②。应急管理通常包含了自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全四大细分领域，我国的应急管理体系也围绕着这四大领域构建③。
现有研究针对不同领域的政策特点对其中的政策工具进行了分析，强调工具的选择需要综合考量政策总体情境的不确定性、利益体的复杂性和冲突性、空间的复杂性等因素④。在发生概率较为不确定、社会利益冲突性较低的某些自然或气象灾害领域，由于存在空间和风险的外部性，单纯的市场手段不能有效激励利益相关者加入到风险控制中来，因此需要政府介入，通过税收优惠、可转让经营权
、建立共同基金、财政补贴、灾害托底补偿等市场手段⑤，激励风险较高的体和利益相关者进行自救，以抑制可能的风险并平缓灾难带来的长期损失⑥。而在某些环境或公共卫生突发事件或事故中，通过采用自愿型政策工具，引入利益相关者的互相监督，引导相应负责主体改变行为，以减少可能的事故风险，也是一种行之有效的政策手段⑦。而在某些事故灾难、公共卫生、社会安全领域，事件发展的不确定性强、地理空间复杂性高、所涉利益体复杂，处理效率要求高，政策目标相对
①
②
③④
⑤
⑥
⑦郑石明、要蓉蓉、魏萌：《中国气候变化政策工具类型及其作用———基于中央层面政策文本的分析》，《中国
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明确①，那么行政命令型政策工具日益占据主导地位②，但是，行政手段可能会过于刚性，再健全的体系也无法囊括所有可能的事故风险③，如果完全依赖行政方式处理风险，则可能缺乏针对性和灵活性④。因此，在使用行政手段的同时，需要自愿型、市场型手段的补充，吸引不同利益相关者的参与，并加强多元主体的沟通⑤，对事前、事中和事后的风险发展实现全程常态和非常态管理的监控与管理，形成完整的风险处理体系⑥，这也有助于行政管理手段的高效运作⑦。
应急管理政策工具的发展是一个漫长而曲折的过程。２００３年后，中国开始建立健全应急管理体系，
不断探索多元的政策工具，对不同类型的公共风险进行整体性的多灾种综合治理⑧，应急管理的研究也迎来了蓬勃发展的新时期⑨。根据如上分析，文章将构建“应急管理政策工具类型—政策工具适用领域”的二维分析框架。通过选取应急管理领域中央层面出台的政策文本，量化分析不同时期、不同细化领域的政策工具选择，考察并反思我国应急管理领域政策工具选择的逻辑与效力，并基于此对未来政策工具的优化提出建议。作为一个快速发展与健全中的政策领域体系，对应急管理政策工具进行全局性的解剖与分析，不仅有助于把握我国应急管理政策工具选择逻辑与偏好，也有助于推动国际应急管理政策的分析与比较。
三、政策文本数据来源与分析方法
基于大数据资料的文本分析方法，通过将定性的内容编码转化为定量数据，能够为定性分析提供足够分析证据，并为探索时空及变量间的相关性奠定基础 瑏瑠。文章将采用文本大数据和内容分析的方法。作为一项探索性研究，下文将介绍具体的研究方法与过程。
①
②③
④⑤
⑥⑦⑧⑨ 瑏瑠Ｋｉｍ，Ｊ．Ｋ．，Ｓｈａｒｍａｎ，Ｒ．，Ｒａｏ，Ｈ．Ｒ．，ａｎｄＵｐａｄｈｙａｙａ，Ｓ．，“Ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙｏｆｃｒｉｔｉｃａｌｉｎｃｉｄｅｎｔｍａｎａｇｅｍｅｎｔｓｙｓ
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