社区治理主体多元化发展动因及功能定位
刘玲玲王强史乃彪1
摘要：在分析了治理理论的基础上引入城市社区治理，随着社会经济的发展与人们生活水平的不断提高，城市社区治理主体逐渐呈现多元化态势，重点从经济体制改革、体利益诉求、公共产品需求、社区功能四方面展开研究城市社区治理主体多元化产生的原因，最后对多元主体在社区治理中的功能进行定位，详细阐述了政府、街道系统、居民委员会、非营利社区组织等各自的定位选择，以便更好的为社区服务，为和谐社区的建设贡献各自的能量。
关键词：多元化；动因分析；社区治理；功能定位
Abstract: Based on the analysis of governance theory, this paper introduced urban community governance. With the development of social economy and the continuous improvement of people's living standard, urban community governance body gradually present diversification trend. This paper studied reasons for the diversification trend from four aspects including the economic system reform, group interests, public product demand, and community function. Finally, the function of multiple subjects in community governance is orientated in this paper; the respective location choice of the government, street system, the residents committee and nonprofit community organizations is describe
d in detail. All these will be helpful for better service to the community and make contribution for the construction of harmonious communities.
Key words: Diversification; Dynamics analysis; Community governance; Function orientation
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”现阶段，我国仍然是政府在社区治理中发挥着主导作用，在很长一段时间内是国情无法改变的现实，是经济社会发展的必然选择。然而，社会组织参与城市社区治理依然成为我国基层民主建设的重要内容，中国城市社区发展的制度转型在于社区居民自治的构建，社区居民的积极行动、社区公共事务的自我治理、社区公共建设的利益表
1刘玲玲(1977-)，女，博士，副教授，研究方向：城市管理，社区建设。
王强(1973-)，男，博士，讲师，研究方向：城市建设。
史乃彪（1984-），男，硕士，助理研究员，研究方向：城市管理。
governance北京市哲学社会科学规划研究基地项目阶段性成果(项目编号：13JDJGB061)
达等均离不开社会组织的有效参与。
一、治理理论与城市社区治理
(一)治理理论
20世纪90年代以来，学术界对治理做出了许多新的界定和解释。由于研究的角度不同，学者对治理的内涵有着不同的理解，在定义上没有达成一致。詹姆斯·N·罗西瑙是全球治理理论的主要创始人之一，他将治理界定为一系列的活动领域里的管理机制，它们虽然没有得到正式的授权，但是却可以能有效地发挥作用[1]。
在关于治理的各种定义中，全球治理委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，并在报告中指出“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。在上述概念中，治理既包括有权迫使人服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度和规则。治理理论不仅指出公共行政在主体方面出现了多元化的趋势，而且指出在这些多元化的主体之间存在一种权力依赖关系和合作伙伴关系。因此，治理泛指国家、公共组织、私人机构及社会个人等各种参与主体间的关系[2]。
在不同的学理表述中，治理概念的定义各不相同，但是，基本含义是明确的，主要是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，在各种不同的制度关系中运用权力使相互冲突的或不同的利益得以调和，满足公众需求[3]。治理的本质就是要在政府之外，在不同层面建立起多个权力中心，将原先由国家独立承担的职责移交社会，使私人部门或团体在特定的领域内与政府合作，分担管理社会公共事务的职责，共同实现对社会公共事务的有效管理[4]。
梁建松研究指出：治理理论的核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同目标等途径实现对公共事务的管理。理论观点为：(1)治理意味着管理主体的变化，政府不再是国家唯一权力中心，各种公共私人和机构也可以成为一定层面上的权力中心；(2)公共产品也可以由私人部门和第三部门承担，与政府部门相互依赖，互通资源，分担政府责任；(3)治理的目的是善治，是实现管理者与被管理者的协调与合作。以治理理论为基础能够深刻地疏理城市社区治理中的相关概念，并且为城市社区治理的主体多元化、结构的网络化及其治理手段的多样化提供了有效的理论基础[5]。
(二)城市社区治理
城市社区治理是随着城市化进程发展到一定阶段后的产物，是社会组织体制转型后的产物，是社会发展与经济增长到某种程度的现实要求，是社会管理创新的重要载体。社区治理是指在一定地域范围内政府、社会组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动[6]。由于城市化速度的加快，带来了很多社
会问题，如流动人口急剧增加，国家政治组织结构的转型，呈现出政府——组织——个人的格局，过去国家通过单位可以直接管理社会民众，而随着社会经济体制改革不断深化，原有的单位管理方式逐渐失效单位人逐渐脱离单位组织，导致社会游离问题越来越严重，加强社会建设创新社会管理是新时期解决社会矛盾的重要举措，众多的社会矛盾集中在社区，社区成为社会管理创新的主战场，城市社区治理成为社会变革的实现路径选择。
二、城市社区治理主体多元化产生的动因
（一）经济体制改革的推动
为了贯彻落实党的十八届三中全会精神、全面深化改革工作，经济体制改革成为社会全方位改革的先导，整个社会面临着经济转轨、社会转型，街道体制也发生了深刻的变革。随着城市各方面重点改革任务的扎实推进，街道办事处成为社区体制改革与行政体制改革的交汇点。组织再造成为街道办事处体制改革的关键点，需要通过制度设计，改变其原来的区政府派出机构的性质，遵循现代公共管理理念，建立以政府为主导、社会多方共同参与的现代社会治理结构。即在城市管理的基层建立起政府、社会、企业、居民共同参与、共同治理的机构与运行机制，从而可以整合社会不同领域的力量，将不同资源导入社区建设，形成了以政府为主导、社会各界与居民众多方参与的共同治理模式，从而改变过去那种强政府、弱社会、政府单独治理的格局[7]。
（二）体利益诉求的需要
随着中国城市化进程的不断加快，城市规模越来越大，社区的规模也随之发展壮大，社区中组织结构与人结构日趋复杂，生活在社区中的利益主体呈现出多元化态势。在组织结构层面，物业公司、非营利社会组织、居民委员会、业主委员会、社区协商议事会等在社区中有着不同的利益诉求，均为各自的主体利益服务。在居住人结构层面，由于社区居住体复杂多样，不用社会阶层的人有着不同的利益需求，社区成员中既有管理者、工薪阶层、社会流动人、租房的私营小商贩等，也有老年体、失业大军、农民工阶层等，这些人都有参与社区建设及表达各自利益的迫切需求。满足不同组织不同体的不同需求，单单依靠政府的力量远远不够，政府通常情况下运用的是行政手段向社区提供各种公共服务产品，很难协调满足各利益主体，因此，多元化社区治理主体营运而生，可以弥补政府行政手段的不足来满足社区内多元利益主体诉求的表达与实现就成为一种必然选择[8]。
（三）公共产品需求的多元化
上述已经提及体利益诉求的需要产生了社区治理主体的多元化，这种需要也应验了马斯洛的需求层次理论，此理论阐释了不同社会体在不同阶段的需求有所不同，从基本生理需求到最高层次的自我价值实现需求。低级阶段的需求靠政府的行政手段可以得到满足，基本需求得到满足后，人们在社会生活中追寻精神层面的需求会越来越高，到了高级需求阶段，完全以政府为主的自上而下提供公共服
务产品不能完全满足个体的需求，个体有很强烈的自我意识的表达和参与社区建设的愿望，约束个体参与意识会降低政府资源配置的有效性。社区建设为各类体提供了舒适的外部环境，公共设施，医疗卫生，教育等各方面的公共服务产品，这些产品的多样性和复杂性，产品提供的有效性，在某种程度上也要求多元主体的参与监督，为此，有必要建立以社区体组织与政府相结合，自上而下引导与自下而上配合的多元共治决策体系，弥补单纯政府提供公共服务产品的不足和满足社区不同体不同层次的多元需求。
（四）社区功能的民主化
社区是城市的最基本的组织单元，具有共同地域属性而联接诸多不同性质的组织机构以及住户所共同组成的
社会微观单元，承接着社会发展的所有活动，包括政治功能、经济功能、文化功能等。在政治层面，社区可以化解社会矛盾，维护社区的和谐稳定，在经济层面，社区承担了各种经济活动，积极倡导居民和社会组织参与经济生活，合理消费与投资，拉动经济增长，在文化层面，社区是城市文化乃至国家文化传播与发展的重要载体，党的各种文件精神都会下达到社区居委会，由居委会进行宣传并组织居民积极学习，这是文化传播最直接有效的途径之一。随着社会经济的高度发展和城市规模的不断扩大，城市社区承担的社会功能越来越多，政府逐渐分权部分社会管理与社会服务职能，这些社会管理
与社会服务以及社会保障功能由非营利社会组织来承担，比如居家养老服务、弱势体、贫困体社会救助、文明出行等各类政府购买社会组织服务项目。随着社区的发展，不同体对不同服务的需求会不断增强，因此，加强社区多方协同治理，大力发展各种社会组织来承担不同类型的社会管理与社会服务项目，最终实现城市社区治理的民主化是社区发展的趋势和必然。
三、多元主体在社区治理中的功能定位
在社会层面考虑，社会组织成为城市社区治理的重要主体，它可以承担起政府在社区治理中的部分职能，从而实现政府向指导者、协作者和合作者角的转变[9]。
1、政府
随着社会的发展与城市的进步，国家相关法律和政策条文在不断的进行修订，有关文件指出政府在城市治理中扮演的角是社区治理规制者、社区公共服务供给者和社区自治指挥者。中国现阶段处于转型期，随着传统单位制度的瓦解，大量“单位社区”变成“社会社区”，“单位人”变成“社区人”，随着社会的进步，这部分人对社区的公共服务需求要求越来越高，固有的社区组织提供的公共服务不能满足现实的需要。社区服务组织的发展不是短时间内能出成效的，需要政府部门的大力扶持。政府作为城市社区治理主体之一，有责任为社区提供一些纯公共品和准公共品，来满足居民的需要，并给予居民委员会的工作以指导、支持和帮助[10]。居委会不是政府的下属单位，政府不能随意分派一些行政事务给
居委会，政府应正确定位自己在社区治理中的角，不能越位，对居委会来说政府是“指导者”，而不是“领导者”。
2、街道系统
街道党工委和街道办事处在社区治理过程中，应该承担社区发展宏观战略规划、社区发展政策的制定、指导和监督，在统领全局的高度为社区发展、居民自治做出规划和引导，提供资金项目支持以及部分公共产品的供给并培育中介组织。
3、社区党组织
党的十八大报告强调“要健全基层党组织领导的充满活力的基层众自治机制”。社区党组织是社区治理的核心领导和中坚力量，应当重视社区党组织的建设工作，充分发挥社区党组织的核心凝聚力量和党员的先锋模范作用[8]。党组织的工作重点是着力宣传和贯彻党的路线、方针、政策，与社区居民众紧密联系在一起，全力支持和监督社区其他组织工作的开展，积极听取居民众的日常需求与社区工作的建议，调解并努力解决社区内各种矛盾，避免社区矛盾的激化，有效实现党组织带领社区居民建设和谐法制社区的目标。
4、社区居委会
《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条指出居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层众性自治组织。居委会作为社区治理主要主体之一，其任务是(1)宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；(2)办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；(3)调解民间纠纷；(4)协助维护社会治安；(5)协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；(6)向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。从上述六项任务可以看出，居委会的主要功能是为社区居民服务，听取居民意见，解决居民的实际问题，向居民提供各种有益的社区服务活动。
5、业主委员会
业主委员会是由物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业管理公司管理运作的一个民间性组织。业主委员会由业主大会依照法定程序选举产生，是社区居民的代表，也逐渐成为社区治理的主体之一。物业公司收取物业费而没有履行影响的责任，使得居民拒缴物业费，由此引发两者之间的种种矛盾。业主委员会参与社区的治理工作，可以调节物业公司与社区居民之间的矛盾。如代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同；召集业主会议，报告物业管理的实施情况；及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业管理公司履行物业服务合同；监督业主公约的实施等。另外，业委会还可以和政府、街道办事处、社区其
他各类组织构建良好的互动合作关系，实现社区多主体合作互赢的有效治理[8]。
如何提升业务委员会的社区地位和信誉度，首先，应明确业主委员会具有社区自治的政治身份，政府、居委会所进行的各项社区治理决策和行为都应事先征求业主委员会的意见，在不违反国家法律的情况下，业主委员会享有一定的否决权。其次，业主委员会应当具有法人资格，并且应当拥有选择和辞退物业公司、监督物业公司管理行为的权力[11]。
6、非营利社区组织
非营利社区组织是社区的运作机构之一。其主要职责是为本社区的居民服务，主要宗旨是增进社区的福利。它具有治理主体的民间性、治理基础的众性、治理方式的契约性、治理层次的中介性、治理内容的服务性等特征。建立非营利社区组织的主要目的是使社区居委会从繁重的公共事务中解脱出来，使管理者与执行者有效分开，从而有利于提高社区的管理效率与运营效率[12]。非营利社区组织在社区中的经济学功能体现在提高社区公共产品供给效率，政治学功能体现在推动社区的公民社会发展。与居委会相比，非营利组织是民间组织、非政府组织，它更能起到动员、组织居民和社区内单位参与社区建设的作用，非营利社区组织在社区建设、公民社区意识觉醒中扮演了不可替代的角。
因此，国家应该建立健全法律制度，明确公共部门和非营利组织的合作伙伴关系，加强社区非营利组织的社工队伍培养。在社区治理方面的非营利社区组织主要是指业主委员会与小区业主大会，因此，
两者的关系需要

版权声明：本站内容均来自互联网，仅供演示用，请勿用于商业和其他非法用途。如果侵犯了您的权益请与我们联系QQ:729038198，我们将在24小时内删除。