开发区平台公司运作模式及转型发展对策研究
摘要
开发区平台公司是开发区投资建设的重要实施主体，在债务压⼒、市场竞争压⼒和改⾰压⼒的多重影响下，推动开发区平台公司转型为市场化的国有企业，并充分发挥其市场化融资职能，⽀持开发区基础设施建设和产业发展，成为⼤势所趋。
现代研究院通过多年对开发区及平台公司的跟踪研究，对部分开发区平台公司的运作模式进⾏了梳理和分析，并结合开发区平台公司所⾯临的新机遇，提出了其转型发展的具体策略。
开发区（含国家级新区、⾼新区、经开区、园区等各类⽚区，下同）是我国经济建设的重要⽀撑⼒量，⽽开发区平台公司则是开发区投资建设的重要实施主体。随着中央政府对地⽅债务管控越来越严，地⽅政府平台公司被彻底剥离代政府融资职能，开发区平台公司也同样⾯临着合规融资和持续发展的难题。
近年来，以国办发〔2017〕7号⽂、国发〔2019〕11号⽂等为代表的政策⽂件的出台对开发区包括招商引资、管理体制、⼈才发展、事权财权等各⽅⾯产⽣了全⽅位影响，开发区平台公司肩负着全⾯深化体制机制改⾰和推进开发区建设、运营模式创新的重任。与此同时，新⼀轮国资国企改⾰也在向纵深推进，以中发〔2015〕22号⽂、国发〔2019〕9号⽂为代表的政策⽂件明确指引和推动平台公司转型。
开发区平台公司作为⼀类特殊的国有企业，具有平台公司的⼀般性⾏业特征，现有⼀些运营管理模式已经⽆法适应新环境、新经济周期的发展。在债务压⼒、市场竞争压⼒和改⾰压⼒的多重影响下，推动开发区平台公司转型为市场化的国有企业，并充分发挥其市场化融资职能，⽀持开发区基础设施建设和产业发展，成为⼤势所趋。
伴随着开发区的发展，开发区平台公司共经历三个发展阶段：
第⼀阶段，以园区的融资建设为主要特征，主要业务是⼟地⼀级开发，⼏乎没有经营性业务，平台公司承担部分⼟储中⼼职能，政企不分。
第⼆阶段，以园区开发为主要特征，以⼟地⼀⼆级联动开发为主要业务，以房地产开发、销售和租赁为主要盈利来源，同时开展政府项⽬代建、公⽤事业运营、物业管理等业务。
第三阶段，以园区开发与运营为主要特征，以产城融合为⽅向，依托于产业地产，开展产业招商、资产运营、企业孵化、企业增值服务和公⽤事业管理等。
⽬前，⼤部分开发区平台公司处于第⼆个阶段，以园区开发为主要特征，通过开展⼟地⼀⼆级联动开发，房产销售和租赁、政府项⽬代建等为主，同时开展供⽔、污⽔处理、供热、市政养护等市政服务。
对于⼀些发展较为滞后的开发区平台，其基本形态是开发区的融资平台，主要收⼊来源于⼟地整理后的
⼟地出让⾦返还。该类平台承担开发区的基础设施投融资职能，同时兼顾⼟地储备中⼼的职能，管理模式上通常是管委会与平台公司两位⼀体，合署办公，政企不分。
当然，对于某些县区设⽴的开发区平台公司，仅仅承担着开发区的⼟地整理开发、基础设施建设等业务，甚⾄有些公司属于空壳公司，仍旧承担着政府融资职能，这类开发区平台公司处在最低发展阶段。
对于现有的开发区平台公司，其所处的发展阶段和⾃⾝实⼒决定它的发展模式。⽬前，开发区平台公司的设⽴和运作管理模式不尽⼀致。总的来说，是以管委会直接管理⼀个平台或⼏个平台的⽅式运作，这就是我们所说的“1＋N”和“N＋N”两种模式。
以下是现代咨询梳理的部分开发区平台公司的运作模式分析：
⼀、开发区平台公司“1+N”运作模式
1. 天津滨海新区平台公司“1＋12”模式
天津滨海新区建设投资集团有限公司伴随着滨海新区开发开放这⼀国家发展战略的深⼊实施，于2008年正式组建成⽴。滨海建投集团始终履⾏“滨海建投、建设滨海”的责任和使命，以投资建设为主线，以经营转型为重⼼，以融资创新为保
滨海建投集团始终履⾏“滨海建投、建设滨海”的责任和使命，以投资建设为主线，以经营转型为重⼼，以融资创新为保证，作为滨海新区开发开放建设的主⼒军和排头兵，⽮志不渝地坚守在2270平⽅公⾥的新区⼤地上，不断开疆拓⼟、深耕细作。
⾃成⽴以来，滨海建投集团不断做⼤做强，主要经济指标实现了⼏何级数增长，注册资本⾦从１亿元增加到300亿元，总资产从不到100亿元增加到近1900亿元，资产负债率控制在60%以下。集团连续五年获得了AAA的主体信⽤评级，并在2015年被标普、惠誉、穆迪三⼤国际评级机构授予主体A-的国际信⽤评级，是天津市唯⼀同时拥有三⼤机构A-评级的企业。
⽬前，滨海建投集团拥有涵盖多个专业领域的12家⼦公司，核⼼管理团队不⾜400⼈，共产党员和中⾼级职称⽐例⾼达70%；业务涉及市政路桥、⾼速公路、轨道交通、区域开发、房地产开发、公共产业、环保产业，以及科技⾦融、物资贸易、酒店物业等众多领域，全⾯助⼒滨海新区国家战略的实施。
2. 陕西西咸新区平台公司“1+3+N”模式
西咸新区于2014年获得国务院批复⽽设⽴。为集中资源打造西咸新区，经陕西省⼈民政府批准，西咸新区开发建设管理管委会于2011年9⽉组建陕西西咸新区发展集团有限公司（以下简称“西咸集团”），注册资本100亿元，资产规模超过1100亿元。其业务范围主要是⼟地开发和整理，基础设施、⽣态及⽔利⼯程建设，⽂化产业、农业、旅游、房地产项⽬的开发和经营管理，资本运营等。
西咸集团是西咸新区唯⼀的投融资平台，依照“政府主导、市场化运作、专业化经营”发展思路，组建了西咸⾦控集团、西咸⽂旅集团和西咸城投集团3个⼀级⼦公司，西咸城投集团、西咸⽂旅集团分别承担了能源⾦融贸易区（总部经济区）和能源⾦融贸易区（⽥园⽣活区）的开发建设任务，西咸⾦控集团是西咸新区重要的资⾦承接平台、⾦融服务平台和产业引导平台。
西咸发展集团还控股空港、沣东、秦汉、沣西、泾河五个新城建设集团，五个新城建设集团由西咸集团和各新城管委会出资成⽴，是各新城城市建设和运营的主导⼒量。从成⽴初，西咸集团就确⽴了打造西咸新区“资本、建设、⽂化”三⼤平台的发展路径，采⽤“1+3+N”模式，发挥资源整合、资本运作、产业促进的作⽤，承担起西咸新区开发建设主⼒军作⽤。
3. 贵州贵安新区平台公司“1+5”模式
贵安新区于2014年获得国务院设⽴批复。⽬前贵安新区管委会共出资设⽴五家国企，包括贵州贵安电⼦信息产业投资有限公司、贵州贵安新区农业综合开发投资有限公司、贵州华芯集成电路产业投资有限公司、贵州贵安综合保税区有限公司以及贵安新区开发投资有限公司。这五家国企中，真正担任贵安新区开发建设的运作平台和执⾏层的是贵安新区开发投资有限公司（以下简称“开投公司”），其成⽴于2012年11⽉29⽇，注册资本100亿元⼈民币，是贵州省⼈民政府批准成⽴的省管国有⼤型企业。
根据《贵安新区开发投资有限公司公开发⾏2016年公司债券募集说明书》，开投公司现有全资⼀级⼦公
司12家，全资及控股⼆级⼦公司23家。开投公司与西咸集团类似，以业务板块为核⼼，形成“1+5”模式。⼀级⼦公司囊括置业投资、建设投资、产业投资、⾦融投资、⽂化旅游投资、商贸投资、建设集团等板块，各板块下设⽴不同运营公司。
⼆、开发区平台公司“N+N”运作模式
1. 上海浦东新区平台公司“20＋N”模式
上海浦东新区（以下简称“浦东新区”）建设发展20多年来，始终肩负着落实国家重⼤战略的重要使命。“⼗三五”时期，着眼于服务全⾯⼩康社会建设，促进实现上海基本建成“四个中⼼”和社会主义现代化国际⼤都市的重要⽬标。浦东新区将继续贯彻落实好中央“四个全⾯”战略布局，树⽴创新、协调、绿⾊、开放、共享的发展理念，努⼒承载⾃贸试验区、“四个中⼼”核⼼功能区和科创中⼼核⼼功能区建设的重任，努⼒当好全国改⾰开放排头兵中的排头兵、创新发展先⾏者中的先⾏者。
到2016年底，浦东新区国有企业合计资产总额为5768亿元，其中净资产为2247亿元，资产负债率为62%。营业收⼊为593亿元，净利润为29亿元，净资产收益率为5.56%。直属企业671家，其中监管企业近20家，包括：上海陆家嘴（集团）有限公司、上海⾦桥（集团）有限公司、上海张江（集团）有限公司、上海外⾼桥（集团）有限公司、上海浦东发展（集团）有限公司、上海浦东⼟地控股（集团）有限公司、上海港城开发（集团）有限公司、上海南汇⼯业园区投资发展有限公司、上海浦东新区公共交通
有限公司、上海浦东科技投资有限公司、上海浦东融资担保有限公司等。
2. 重庆两江新区平台公司“5+N”模式
重庆两江新区于2010年5⽉获得国务院批复，是国务院直接批复的第三个国家级开发新区。新区管委会出资设⽴了多个平台公司，采⽤的是“N+N”模式，第⼀个N代表的是政府直管的平台公司；第⼆个N代表的是各个业务板块的运营集团平台公司，平台公司直接设⽴各类专业化运营公司。
运营集团包括重庆两江新区开发投资集团有限公司、重庆两江⾦融发展有限公司、重庆两江航空产业投资集团有限公司、重庆保税港区开发管理集团有限公司、重庆两江新渝投资有限公司等。其中重庆两江新区开发投资集团有限公司（以下简称两江集团）成⽴于2010年6⽉20⽇，注册资本100亿元，是重庆市注册资本最⼤的市属国有企业集团。两江集团是重庆市委、市政府为加快两江新区⼯业开发区重⼤基础设施建设、重要区域开发和现代产业体系构建⽽设⽴的国有⼤型投资集团，与重庆两江新区⼯业开发区管理委员会合署办公，实⾏“两块牌⼦，⼀套⼈马”管理模式。
两江新区集团总部内设10个部门，下属19家⼦公司（含4家全资⼦公司，7家控股公司、8家参股公司）。集团与两江新区⼯业开发区涉及的3个⾏政区按照55：45的股权出资⽐例，共同组建了重庆两江新区鱼复⼯业园建设投资有限公司、重庆两江新区⽔⼟⾼新技术产业园建设投资有限公司、重庆两江新区龙兴⼯业园建设投资有限公司，联合开发两江新区⼯业开发区。
3. 南京江北新区平台公司“4+N”模式
南京江北新区于2015年6⽉27⽇获得国务院批复成⽴，是中国第⼗三个、江苏省唯⼀的国家级新区。江北新区管委会出资设⽴了多家平台公司，采⽤的是“4+N”模式，“4”是指新区管委会直管的主要平台公司；“N”是指各个业务板块的运营集团平台公司，平台公司直接设⽴各类专业化运营公司。
运营集团包括南京扬⼦国资投资集团有限责任公司（以下简称“扬⼦国投”）、南京江北新区产业投资集团有限公司（以下简称“江北产投”）、南京江北新区建设投资集团有限公司（以下简称“江北建投”）和南京江北新区科技投资集团有限公司（以下简称“江北科投”）等。其中扬⼦国投成⽴于2014年4⽉10⽇，注册资本90亿元，是江北新区规模最⼤的国有企业集团。
随着江北新区企业整合⼯作的推进，江北新区管委会对下辖的国有企业重新进⾏进⼀步的整合重组和定位调整。扬⼦国投公司本部主要负责江北新区发展基⾦的管理运作，项⽬投建主要由各平台⼦公司负责。江北产投主要负责区域内产业投资及保障房建设⼯作。江北建投主要负责区域内基础设施建设⼯作。江北科投主要区域内创新载体、创新平台、科技创新项⽬及科技创新服务体系的投资建设等相关⼯作。
三、不同模式利弊分析
从⽬前开发区平台公司的运作情况来看，其运作模式都是随着区域发展和管理复杂程度的提⾼⽽不断发展和完善起来的，故⽽上述两种运作模式在实际过程中各有利弊。
1. “1＋N”模式的利弊分析
所谓“1＋N”模式，即开发区通过⼀个平台公司将其它资源和业务进⾏集中统⼀指挥，纵向管理由这个平台公司⼀抓到底，只有⼀个平台直接对政府负责。平台运作体系分明，表现为资本运营、产业运营、项⽬建设和运营三个层次。各层次的公司分⼯明确、独⽴性⼩，管理权⼒集中于上⼀层管理部门的⼿中。
这是⼀种⾼度集权的运作管理模式。其核⼼是政府通过管理⼀个平台，对其它公司进⾏定位和统⼀管理，以实现国有资本最⼤化运营和资源的最优化利⽤。这种模式的优点是责任明确、决策迅速、指挥及时、管理成本低，通常适合于发展⽬标单⼀、建设任务相对缓解，国有资产经营管理连续性和专业性较好的情况。但是这种模式的弊端在于权⼒相对集中，在决策和管理团队相对薄弱的情况下，容易造成⼯作延误、失误或管理混乱。特别是在开发区建设初期或运⾏管理团队与能⼒不⾜的情况下，因为缺乏相应的竞争机制，容易造成建设速度和管理效率的低下。此外，完全依赖于⼀家平台公司的运作，虽然抗风险能⼒增强，然⽽，⼀旦产⽣经营管理或债务融资⽅⾯的风险，危害性也会很⼤。
2. “N＋N”模式的利弊分析
所谓“N＋N”模式，即开发区通过⼏个平台公司将资源和业务进⾏平⾏运作和运⾏管理。⼏个平台分别完成⾃⾝的体系构建，包括相应的职能定位、业务运⾏和管理。其运⾏管理体系各有侧重，分别差异化的构建出资本运营、产业运营、项⽬建设和运营三个层次。
各平台公司的管理权⼒统⼀由开发区政府授予，对下集中进⾏管理。 “N＋N”模式是⼀种集分权结合的平台运作模式，
各平台公司的管理权⼒统⼀由开发区政府授予，对下集中进⾏管理。 “N＋N”模式是⼀种集分权结合的平台运作模式，它在开发区政府与平台公司之间层⾯，构建出⼀对多的任务下达与运⾏管理体系。这种模式的优点是在建设任务庞杂，政府项⽬运营和管理不可能⾯⾯俱到的情况下，进⾏适度的决策和管理分权，以达到加快执⾏、提⾼效率的⽬的。这种模式的不⾜在于，对平台公司的初期组建和后续管理的⼯作量都相对较⼤，地⽅资源统筹利⽤的效率低下、规模效益发挥不⾜，此外可能存在⼈为将开发区资产和业务进⾏分割的情况。
四、开发区平台公司⾯临的新机遇
尽管开发区平台公司在资源占有和政策优惠上具有⼀定的优势，但是由于早期整个城投⾏业的粗放式发展，也积累了⼀些问题，如政企关系不分、债务负担重、授权经营不⾜、市场化运作虚化、资产整合⼒度不够等。虽然存在这些问题，但是总体上发展状况要优于⾏业内其他资源相对匮乏的地⽅平台公司。
同时，在新⼀轮政策红利下，开发区平台公司⾯临着新的机遇。
开发一个平台需要多少钱（⼀）国家及地⽅对开发区发展的重视
开发区作为⼀种“经济特区”，从创办伊始就享受着丰厚的政策红利，也迎来了30多年的飞速发展。为了规范开发区发展，推动开发区可持续发展，2017年，国务院办公厅发布《关于促进开发区改⾰和创新发展的若⼲意见》（国办发〔2017〕7号），这是我国开发区的第⼀部纲领性⽂件，其中重点指出要全⾯深化开发区体制改⾰，促进开发区整合优化发展。它的出台对开发区包括招商引资、管理体制、⼈才发展、事权财权等⽅⾯产⽣了全⽅位影响。
2019年，国务院办公厅发布了《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改⾰开放新⾼地的意见》（国发〔2019〕11号），是继国办发〔2014〕54号⽂之后，⼜⼀针对国家级经济技术开发区的重磅纲领性政策⽂件。在国家宏观指导思想下，地⽅也积极配套出台相关政策⽀持开发区发展升级，如⼭东省出台了《关于推动开发区体制机制改⾰创新促进⾼质量发展的意见》，⼴东省发布了《⼴东省省级⾼新技术产业开发区管理办法》，江西省出台了《江西省开发区条例》等。
从近年来国家对开发区发展的趋势来看，顶层政策已经⽇臻完善，有利于指导和推动开发区创新发展。在国家和地⽅开发区政策红利的催化下，开发区平台公司的转型发展具有重要的基础条件。
（⼆）顶层设计引导和⽀持平台公司转型
作为平台公司的⼀员，⼀系列政策⽂件引导和⽀持平台公司转型，开发区平台公司亦可利⽤平台公司⾏业转型的契机推动⾃⾝转型发展。
近年来，国家陆续出台财预〔2017〕50号⽂、财预〔2017〕87号⽂、财⾦〔2018〕23号⽂、中发〔2018〕27号⽂、中办发〔2018〕46号⽂等⽂件，不断加强地⽅政府债务管理，剥离融资平台公司政府融资职能，杜绝地⽅政府违法违规融资。为此，地⽅政府除了发⾏政府债券和推⾏PPP以外，合法的举债融资途径⼗分有限。在此基础上，以中发〔2015〕22号⽂、国发〔2019〕9号⽂为代表的政策⽂件也明确指引和推动政府融资平台转型为市场化的国有企业，并充分发挥其市场化融资职能，⽀持地⽅城市基础设施建设和产业发展。
从国办发〔2018〕101号⽂开始，到后来的政府投资条例、专项债新规、国办函〔2019〕40号⽂等，这些⽂件也释放出了⽀持整个城投⾏业转型发展的积极信号，⼀定程度上缓释了短期债务偿还压⼒，给平台公司转型提供了时间和空间。
对于开发区平台公司⽽⾔，中央到地⽅，从国办发〔2014〕54号⽂到国发〔2019〕11号⽂，这些⽂件从招商引资、管理体制、⼈才发展、事权财权等⽅⾯为开发区转型升级提供了全⽅位的⽀持和指导，开发区平台公司也因此迎来了转型发展的绝佳政策风⼝。平台公司作为地⽅政府和开发区管委会重要的投融资平台，与⽣俱来与政府⾎脉相连，理解政府意图更贴切。平台公司将以提升运作效率和提⾼企业竞争⼒为出发点，转型为⼀个独⽴的市场主体，进⼀步服务于开发区建设和⾼质量发展。
（三）平台公司是推动⾼质量发展的重要载体
2018年国务院政府⼯作报告⾸次提出⾼质量发展，坚持以供给侧结构性改⾰为主线，由⾼速增长阶段转向⾼质量发展阶段。与此同时，随着⾦融供给侧改⾰的深⼊推进，国家经济发展脱虚向实，实体产业发展迎来重要机遇期。在这样的背景下，开发区顺理成章成为产业承接的主阵地，成为推动经济⾼质量发展的重要载体。
从地⽅来看，城市经济就是“基建-产业-就业-地产&消费”的良性循环，在这个循环链条上，平台公司作为基建以及产业的代表，是⽆可替代的。对于开发区⽽⾔，平台公司作为其最主要的投融资主体和经济发展抓⼿，在⽀持开发区实体经济
代表，是⽆可替代的。对于开发区⽽⾔，平台公司作为其最主要的投融资主体和经济发展抓⼿，在⽀持开发区实体经济集聚发展和助推产业结构转型升级⽅⾯具有天然优势和发挥空间。同时，平台公司作为逆周期调节的⼯具，可以充分吸收新型城镇化建设和新⼀轮旧改政策红利，发挥基础设施建设类投资“稳增长”“补短板”的压舱⽯作⽤，助⼒开发区经济发展。
此外，在新⼀轮城镇化建设过程中，地⽅需要配套⼤量城市、产业和农村基础设施建设，兼具政府部门和市场主体属性的平台公司将在诸多领域继续发挥重要作⽤。未来要满⾜开发区的建设改造和产业升级，单纯依赖政府投资和PPP已然捉襟见肘，平台公司依然是开发区建设和⾼质量发展的重要抓⼿。
五、开发区平台公司转型发展的对策
未来，随着开发区的转型升级，开发区平台公司在优化区域营商环境、助⼒开发区基础设施项⽬建设和产业升级⽅⾯将⼤有作为。开发区平台公司应勇挑重担，以“城市为壳、产业为核”的思想，⼀⽅⾯继续发挥国有资产的规模效益，提升国有资本运作能⼒，另⼀⽅⾯⽀持开发区基础设施建设和产业转型升级。
（⼀）把握⾏业发展趋势，谋划公司战略定位
平台公司的转型升级需要规划引领。
在转型发展期，基于国家和地⽅关于平台公司市场化转型的要求、国资国企改⾰要求以及开发区发展上位规划，开发区平台通过明确“开发区建设运营主体”的定位，依靠“城市为壳、产业为核”的发展思路，通过市场化⽅式，实现企业与开发区的共荣发展，还要构建⾃⾝核⼼竞争⼒。
在扩张提升期，⼀⽅⾯可依据专业能⼒参与开发区外部市场化业务，另⼀⽅⾯公司可定位为“开发区开发运营综合服务提供商”，⾛出地⽅开发区，为其他开发区提供建设、运营、招商等综合服务解决⽅案。
（⼆）依托区域资源优势，进⾏区域国资整合
开发区平台公司作为地⽅最主要的国有资本运作平台，长期以来与政府（管委会）联系密切，理解政府意图明确，具有作为未来全区国有资产资源整合载体的天然优势。
对于现阶段的开发区平台公司⽽⾔，需要顺应政策导向和⾏业趋势，尽快通过做⼤做强资产以提升融资能⼒。从实操层⾯来看，需要对开发区范围内资产资源进⾏有效梳理，整合注⼊平台公司，做⼤做强市场化、专业化的平台主体，发挥国有资本的杠杆效益和引领作⽤。
（三）合理布局业务板块，做强做专平台主体
由于传统的融资续存的模式已不可持续，平台公司与政府亟需构建合规的市场化关系。对于开发区平台公司，需要结合开发区的资源禀赋、产业布局和开发区建设规划，合理优化公司的业务布局，包括开发区基础设施建设、⽚区开发、公共事业服务、资产运营、园区服务、产业引导、⾦融服务等。
值得关注的是，开发区作为地⽅产业招商的主要阵地，开发区平台公司在产业引导和园区服务⽅⾯有着得天独厚的优势，这⾸先需要开发区平台公司⾃⾝合理布局业务板块，做强做专平台的各级主体，参与到开发区的产业结构优化升级之中。
（四）依照国企改⾰要求，夯实公司管理基础
为了保障开发区平台发展战略的实施和战略⽬标的实现，需要结合开发区改⾰发展趋势，对平台公司现
有的组织架构进⾏优化。根据战略规划业务发展的需要和现代企业制度的规范完善设计相应的组织职能，夯实内部管理基础，包括三个层⾯：
第⼀层⾯是理顺管委会与公司的管理，按照“⼩政府、⼤市场”的理念，将适合市场化运作的园区建设、招商等职能下沉⾄公司层⾯；
第⼆层⾯是建⽴完善的内部组织体系，主要包括完善法⼈治理机制、优化组织架构体系、部门职责与岗位设计等；
第三层⾯是建⽴完善的制度体系，主要包括适配的母⼦公司管控机制、⼈⼒资源管理机制、薪酬与绩效管理机制等。

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