新常态下城市转型发展的主要路径
■郭占恒/文
中国城市化发展中积累的问题是发展中的问题，是由认识局限、历史条件、发展阶段、政策导向等多方面原因决定的，谁也不是先知先觉，不必简单否定过去的发展模式。同样，中国城市化发展中积累的问题，说明过去的城市化发展模式不可持续，已经走到尽头，必须进行转型，否则就会走进“死胡同”，造成更加严重的后果。可以说，当前加快推进城市发展转型，有着深刻的历史背景和紧迫的时间窗口，具有历史必然性和现实紧迫性。
新常态下城市转型发展面临多方面任务：一是目标转型，从“数量赶超”转向“质量提升”。二是速度转型，从追求“高速推进”转向“稳健发展”。三是路径转型，从外延扩张转向内涵发展。四是机制转型，从行政推动为主转向市场引导为主。五是空间转型，从大城市优先发展转向大中小城市合理布局。就其主要路径看，关键是抓好以下六个推进。
一、推进城乡一体化：以建设美丽乡村为重点，推动城市化向农村延伸
有句话叫“不忘初心才行至更远”。城市化的初心和本质在化，即化农业为非农业，化农民为市民，化农村
为田园村镇，使工业文明和城市文明覆盖整个农业、农村和农民。可以说，城市化的使命就是解决“三农问题”。由此，要彻底改变过去集中资源发展城市的思路和做法，把推进城乡一体化作为城市化的目标。
城乡一体化是指在生产力、城市化水平发展到一定阶段，城市与农村逐步实现有机结合，形成以城带乡、以乡促城、城乡互为资源、互为市场、互相服务的发展格局，最终实现城乡经济、社会、文化、生态的协调发展。城乡一体化是一项长期复杂的社会系统工程，其目的是要建立统筹城乡协调发展的推进机制，其实质是要消除城乡二元结构，使城乡共享现
代文明。2003年3月，时任浙江省委书记习近平就城乡一体化问题，亲自到嘉兴蹲点调研，指导嘉兴制定推进城乡六个一体化的规划和举措，即城乡空间布局、城乡基础设施建设、城乡产业发展、城乡劳动就业与社会保障、城乡社会发展、城乡生态环境建设与保护等一体化，取得了明显成效。后来，中财办还专门总结和推广嘉兴推进城乡一体化的经验。据有关机构研究，2013年嘉兴城乡发展一体化水平综合排名在长三角16个城市排名第8位、省内第3位。嘉兴推进城乡六个一体化的经验和做法值得全省、全国学习和推广。
城乡一体化的关键在乡村。乡村是农村最基本的社会单元，是农民最基本的生产生活聚集地，是国家最基本的行政组织。所以，要聚焦乡村这个中心，以建设美丽乡村为重点，推动城市交通道路、能源电力
、通讯设备等基础设施向乡村延伸，推动科技、教育、医疗、人才、金融等高端资源向乡村辐射。只有农业变强、乡村变美、农民变富，中国的城市化才走上了正轨，才走上持续平稳健康的发展道路。
二、推进地区协调化：以欠发达地区为重点，促进欠发达地区加快城市化
由于多方面原因，地区之间存在的差距，一定时期会扩大。但长期过大的地区差距，不仅会影响经济发展，还会影响社会稳定。因此，加快城市化必须把加快推进欠发达地区的城市化作为重点，以此作为欠发达地区追赶发达地区、缩小地区差距的历史契机。正如时任浙江省委书记张德江2002年3月8日在北京参加“两会”时说：“在城市化进程中，省委提出，越是欠发达地区，越要加快推进城市化，积极引导当地众，因地制宜，围绕特做文章；异地开发，下山脱贫出路；外出务工，走出山区求发展，实现欠发达地区的跨越式发展。”因为，城市化是欠发达地区实现跨越式发展、统筹城乡经济、推进县域经济快速健康协调发展的重要途径。城市化进程快慢，直接关系到欠发达地区工业化、农业产业化和现代化的发展进程，关系到经济社会的可持续发展。
欠发达地区加快城市化的主要思路：一是交通先行。“要想富，先修路”，这是欠发达地区加快发展的“铁律”。欠发达地区之所以落后，主要是因为交通不便、信息不灵。因此，今后国家、省里要把交通投资的重点放到山区、海岛等欠发达地区，虽说一时投资回报率不高，但从全国、全省整体发展看，是必须的；从“十三五”实现精准扶贫看，是必须的；从建成全面小康社会的目标看，是必须的；从长远可持续
发展看，更是必须的。二是产业先行。产业是城市化的基础，只有进一步做大做强产业的总量和水平，才能有效地支撑和推进城市化发展。为此，要积极引导和鼓励“工商资本”及外资，到欠发达地区投资，大力发展农产品精深加工业、绿生态工业、田园旅游业等，把欠发达地区的潜在资源优势，转变为市场经济优势。三是设施先行。国家、省里要加大欠发达地区教育、医疗、文化等社会事业建设，如高水平普及九年制义务教育，每个县城都拥有一座以上三级甲等医院、影剧院、文化馆、艺术馆、博物馆等。四是改革先行。欠发达地区率先进行土地、宅基地、户籍等制度改革，敞开城门，请农民进城，放宽外来人员进城条件，在就业、子女入学、购买住房等方面与城市居民一视同仁，尤其要积极吸引各类人才，加快人口集聚。总之，欠发达地区要通过上述“四个先行”，实施“产业集聚”和“人口集聚”工程，尤其要吸引本地劳动力回乡创业，回乡就业。
三、推进城镇体系结构优化：以中小城市和小城镇为重点，构建大中小城市和小城镇协调发展的城市体系
楼市库存问题，说到底是城市体系结构失衡问题。据统计，2015年底全国商品房待售面积累积7.1853亿平方米，按照人均住房面积30平方米算，这些“空置”住房可供近2．4亿人口居住。如加上新
建、待建和保障房，全国楼市库存高达85亿-90亿平方米，至少7年才能消化，个别城市可能需要20年。
由此，2015年中央经济工作会议上提出了“去库存”的政策。未料，“去库存”政策风声一起，北京、上海、深圳、杭州等一二线城市的住房销售火爆，甚至一房难求、坐地涨价，而三四五线城市的住房依然销售不动，门可罗雀，甚至连专家说也没有办法。这说明，中国房地产的库存不仅是总量问题，更是结构问题，深层次原因是城市体系结构严重失衡造成的。如果不解决城市体系结构失衡问题，按现有办法，则难以根本解决房地产“去库存”。
中国城市体系结构的失衡，主要表现在国家和社会资源过多向一二线城市集中，形成城市结构的塔尖。在人往高处走的驱动下，造成人口大规模向一二线城市集聚，也由此推高了房价。反观三四五线城市，由于先天不足和后天营养不良，高端资源不多，就业和发展机会少，人口集聚少，甚至人口净流出，自然也压低了房价。仅以大学为例，贵州大学校长郑强说，北京有26所中央财政投资的教育部直属高校，而中西部13个省一所都没有，这意味着这些省份高校全要靠地方财政，这对于本来就不发达的中西部非常不公平。没有梧桐树，引不来金凤凰。中西部地区没有名牌大学，怎么能吸引留住推动中西部地区大开发大发展的人才呢。
优化城市体系结构要有长远考虑和整体谋略：一是国家可对北京、上海、天津等一线城市实行政策“断奶”，转而增强其自身造血功能和发展能力，甚至鼓励其向周边地区疏导一些高端资源，带动人口疏散，缓解城市压力。二是在中西部和欠发达地区优先发展大城市和区域中心城市，国家和社会高端资源优先向这些城市倾斜，使这些城市成为中西部和欠发达地区发展的领头雁和桥头堡，如国家在中西部每个省
市建一所教育部直属的高校。三是国家鼓励和扶持三四五线城市加快基础设施建设和经济发展，创造更多的就业机会，以产业集聚带动人口集聚。四是对边远山区和海岛，推广“小县大城”“小乡大镇”的发展模式，共建共享良好的基础设施和社会资源，走下山脱贫、异地致富的发展道路。
四、推进产城融合化：以产业支撑城市为重点，以城市功能提升带动产业转型升级工业化与城市化关系密切，犹如前者是“发动机”，后者是“提升器”。一方面，工业化推动了生产要素和人口的空间集聚，进而推动了城市化进程。是但同时，工业化发展到一定阶段，又需要城市功能的增强来提升工业化水平，推动工业转型升级并催生服务业及新经济的发展。
如今，中国工业化的现状是：一方面，工业化峰值已过，2013年三次产业增加值占国民经济比重为10：43.9:46.1，历史上第一次三产超过二产，形成“三二一”的产业结构，2015年这一结构达到9:40.5:50.5。从浙江看，2014年，浙江第三产业比重也首次超过第二产业，形成“三二一”的产业结构，2015年这一结构达到4.3:45.9:49.8。另一方面，工业化水平不高，不仅制造粗放，附加值不高，市场竞争力不强，而且存在严重过剩，如钢铁产能占全球的一半以上，但特种钢材却严重依赖进口。而工业化水平不高，一定意义上反映了中国城市化功能不强的软肋。
推动产业与城市紧密结合的产城融合，就是要求产业与城市功能融合，空间整合，以产促城，以城兴产。城市没有产业支撑，即使再漂亮，也只能是“空城”“鬼城”；产业没有城市依托，即使产能再大，也只
能是“空转”“虚胖”。浙江经济在很大程度上是依托块状经济发展起来的，目前年销售额10亿元以上的块状经济有300多个，但由于城市化水平不高，集聚的高端要素不多，面临严峻的转型升级压力。当然，不仅是块状经济，整个浙江经济都是这样。由于传统产业比重过多，先进制造业发展缓慢，三产比重还低于全国。这说明，推动浙江经济转型升
级，必须从加快提升城市化水平着手。
推进产城融合，各地要从实际出发，对产业基础薄弱的城市，要加大招商引资力度，着力规划培育一批企业，做大做实产业基础，以产业就业带动人口集聚，避免城市的空心化。对产业基础较好而城市功能不强的城市，要着力集聚人才、技术、金融、教育、医疗、文化等高端资源，增强城市创新功能，推动体力制造向脑力制造提升，传统产业向新型现代产业提升，二产向二三产融合提升等。从浙江看，一是积极支持各地规划建设科技城和自主创新示范区，尤其是规划建设好杭州城西科技创新大走廊，使之成为浙江的“硅谷”，成为引领全省创新发展的发动机。二是加快杭州、宁波、温州、金华-义乌四大都市区建设，使之成为全省产城融合的典范并推动产业转型升级的高地。三是加快小城镇改革，大力推动有条件的小城镇向特大镇、小城市甚至中等城市发展，以此带动块状经济的转型升级。四是积极稳妥发展特小镇，使特产业与特人文有机结合，使之成为生产、生态、生活“三生融合”、产业、文化、旅游“三位一体”、充满生机和活力的魅力小镇。
五、推进人口“离土不离乡”：以就地就近城市化为重点，使大规模的人口迁移逐渐稳定下来
城市化既不是都把农村变为城市，也不是都把农民变为市民，而是把工业文明、城市文明延伸至农村、提升农业和服务业的过程。如果一边是繁荣的城市，一边是衰落的农村；一边是发达的地区，一边是落后的地区，就是畸形的城市化，不利于国家和地区的繁荣稳定。再说，人类居住地是几百年、上千年自然选择的结果，不应在推进城市化进程中盲目进行大规模迁移。
过去30多年，中国在工业化、城市化进程中，不少地方走上了“离土离乡”、甚至“背井离乡”的道路，多达2.5亿的人口在城乡间、地区间迁移流动，造成每年春节前后集中爆发的大规模“民工潮”，带来交通、居住、教育、医疗、家庭、社会等诸多问题。这种“离土离乡”“背井离乡”的城市化道路不可持续，也是难以为继的。
近年来，随着经济发展进入新常态，尤其是东部地区发展放缓而中西部地区发展加快，为城市发展转型，探索走就地就近城市化道路创造了有力条件。据统计，2015年全国流动人口数量比上一年减少568万人，仅劳动力输出大省四川就有130多万人返乡。而浙江作为劳动力输入大省，随着“五水共治”“四换三名”等转型升级“组合拳”的实施，省外劳动力明显回流。2005-2010年，全省常住人口从4990.9万人增加到5446.5万人，年均增加91.1万人，而2010-2015年常住人口的增量和增速双双下降，如2015年全省常住人口5539万人，仅比上年末增加31万人，浦江等地通过整治污染企业使外来人口绝对减少。
推进人口“离土不离乡”、就地就近城市化的主要途径：一是推行“小县大城”“小乡大镇”模式，尤其是山区、海岛等欠发达地区，以做大做强县域中心城市和若干重点镇为重点，提高县域产业集中度和社会资源，吸纳“洗脚上田”的农民“乐业安居”。二是支持中西部地区省会城市和区域中心城市发展大都市区或城市，成为全省高端资源集聚的平台和高地，也可以说是吸纳外流人口的大坝和蓄水池。三是鼓励大学生、研究生回乡创业，用工业化的理念、城市化的理念、互联网+的理念等，发展互联网+农业、工厂化农业、都市化农业、旅游观光农业、生态养生农业等，改造传统的农业生产方式和农民的生活方式。四是加强县域、乡镇、村庄的基础设施建设，完善交通道路、互联网、学校、医院、小超市、电子商务等设施，使农民在居住地也可以享用城市的文明。五是实行精准扶贫，对居住在“穷山恶水”、生态环境脆弱、不适于人类居住地区的村民，集中搬迁，下山脱贫，异地致富，然后退耕还林、封山育
林。六是鼓励从原住地尤其是边远农村成长出来的专家、教授、企业家、领导干部等，常回家看看，退休后可作为新时代的“乡贤”，荣归故里，把乡愁变为乡恋、乡情、乡亲、乡居。
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六、推进宜业宜居城市建设：以城市有机更新为重点，让城市成为世代传承的天然博物馆
城市是一座非常复杂的生态系统，由自然系统、经济系统和社会系统所组成。城市中的自然系统包括城市居民赖以生存的基本物质环境，如阳光、空气、淡水、土地、动物、植物、微生物等；经济系统包括
生产、分配、流通和消费的各个环节；社会系统涉及城市居民社会、经济及文化活动的各个方面，主要表现为人与人之间、个人与集体之间以及集体与集体之间的各种关系。过去我们在推进城市化进程中，往往重视城市的经济系统和社会系统，无视或忽视城市的生态系统，造成城市交通拥堵、空气污浊、垃圾围城、城市看海、文化断层、建筑杂乱等问题，甚至造成不适于人类居住的环境。据悉，30多年来，我国已有6万多个乡镇名称和40多万个村落名称被废弃，其中很多具有几百年甚至几千年的历史。我国号称有5000多年的文明史，可惜罕见有一座城市可以完整拿出百年以上的成片建筑街区。
反观一些先行城市化国家，非常重视城市的生态系统尤其是自然生态系统。如美国纽约的中央公园，坐落在摩天大楼耸立的曼哈顿正中，占地843英亩(约5000多亩)，系1856年设计建成的。160年来，无论纽约地皮多贵，房价多高，公园的一寸绿地都没有减少，维系了纽约市的生态，成为人们休闲度假的场所。再如德国，二战后，德国在一片废墟上，重新在原地按原图纸修复一幢幢巴洛克风格的建筑，成为历史和现代交相辉映的“不变的德国”。据说德国人修一条路要6年，盖一幢房子要4年，而我们却只用几个月的时间，但当德国人告诉我们一条路可用100年、一幢房子可用400年、下水道从来不堵的时候，我们只能汗颜。法国的巴黎、英国的伦敦、俄罗斯的圣彼得堡等城市，都是自然与人为、历史与现代、经济与文化交相辉映、宜业宜居的城市，成为了一座座活的博物馆。
推进宜业宜居城市建设，必须尊重城市发展规律，按照城市有机更新的要求，促进城市发展规模同资源环境承载能力相适应，人口集聚与产业集中相适应，物质生产与文化生活相适应。一是建设有机更新城
市。城市的建设、改造与扩容，要按照城市内在的规律和秩序，顺应城市的肌理，妥善处理历史与现在、现在与将来的关系，在可持续发展的基础上探求城市的更新发展，不断提高城市规划的质量，使得城市改造区的环境与城市整体环境相一致。二是建设生态城市。以规划建设生态绿可循环的森林城市、海绵城市为目标，把城市及周边的山水林田湖有机连接起来，道路可畅通，空气可净化，垃圾可处理，降水可渗漏，休闲有去处。三是建设智慧城市。充分运用信息和通信技术手段，感测、分析、整合城市运行核心系统的各项关键信息，从而对包括交通、环保、公共安全、城市服务、工商业活动等在内的各种需求做出智能响应，实现城市智慧式管理和运行，进而为市民创造更美好的生活。四是建设人文城市。坚持以人为核心，秉承尊重城市历史与关注社会生活的复兴原则，在保留建筑遗产的前提下，结合地域特引入鲜活的公共艺术，让文化融入到城市生活之中，让居住者参与其中，使物理的延续与文化的延续并存，
现代的设施与特的文化并存，传统文化与现代时尚并存，让城市成为一座座富有生机和特的天然博物馆。
（作者系浙江省委政策研究室原副主任、研究员）

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