职业年金制度的实施现状、问题及优化路径
 
   
 
 人力资源和社会保障部
 
 
 
 
 
     
 
 
 
 
 
职业年金制度在促进机关事业单位养老保险制度并轨过程中发挥了积极作用。自2015年以来，国家陆续出台各项改革政策文件。在推进机关事业单位工作人员基本养老保险制度实施的过程中，为建立和完善职业年金制度，国务院及相关部门出台了若干推进职业年金制度实施的政策文件，有效推动了职业年金制度与机关事业单位养老保险制度改革的实施。梳理目前国家、地方职业年金制度的相关政策，分析存在的主要问题，有利于为完善职业年金制度、促进职业年金制度的顺利实施提供参考。
一 机关事业单位职业年金制度实施进展
（一）国家层面出台的主要政策文件
党的十八大以来，我国加快推动职业年金制度建设，先后出台多个职业年金政策文件，主要包括：财政部人力资源社会保障部国家税务总局《关于企业年金、职业年金个人所得税有关问题的通知》（财税〔2013〕103号）、《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）、国务院办公厅《关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》（国办发〔2015〕18号）、人力资源和社会保障部《关于印发〈职业年金基金管理暂行办法〉的通知》（人社部发〔2016〕92号）、人力资源和社会保障部、财政部《关于机关事业单位基本养老保险关系和职业年金转移接续有关问题的通知》（人社部规〔2017〕1号）、人力资源和社会保障部办公厅《关于印发〈机关事业单位基本养老保险关系和职业年金转移接续经办规程（暂行）〉的通知》（人社厅发〔2017〕7号）、人力资源和社会保障部办公厅、财政部办公厅《关于印发〈职业年金基金归集账户管理暂行办法〉的通知》（人社厅发〔2017〕110号）。
此外，人力资源和社会保障部、银监会、证监会、保监会《关于企业年金养老金产品有关问题的通知》（人社部发〔2013〕24号），人力资源和社会保障部、银监会、证监会等《关于扩大企业年金基金投资范围的通知》（人社部发〔2013〕23号）及《扩大企业年金基金投资范围和企业年金养老金产品有关问题政策释义》等政策文件的部分内容也适用于职业年金。
可见，在职业年金制度建立过程中，国家相关部门不断出台了各种政策文件，积极推动职业年金制度的实施。尤其是《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》对基本养老保险和职业年金制度做出了安排，其中对职业年金做出了初步规定，尤其是规定了职业年金的筹资水平，并涉及职业年金的待遇领取、基金管理、经办服务等问题。《机关事业单位职业年金办法》是职业年金制度实施的直接依据。此后，在相关部门尤其是人力资源和社会保障部的一系列政策文件中对机关事业单位职业年金制度的筹资水平、筹资来源、个人账户、基金管理、基金投资、待遇领取、转移接续、经办服务等重要问题做了进一步具体规定。各种政策文件的出台充分说明，我国的机关事业单位职业年金制度还处于积极探索的过程之中，制度完善和实施的任务依然艰巨。
（二）省级层面职业年金制度方案比较
在国家相关政策文件的基础上结合各地实际出台了实施方案，积极推动职业年金制度的实施，各省份都出台了具体的实施意见，在国务院文件主要精神的基础上进行细化。这里主要以在网上搜集到的相关省份的职业年金实施办法为依据，比较各地的政策文件及实施进展，有利于更好地了解职业年金制度的实践问题，促进制度的完善。各省份出台了机关事业单位
职业年金实施办法。根据了解，一些省份主要参照国务院及相关部委文件执行，并没有出台具体的职业年金实施办法；或者一些省份因为某些原因不对外公布职业年金实施方案。
从各地职业年金制度方案及实施的共性来看，主要体现在：一是均明确了机关事业单位职业年金制度的目标与定位，强调职业年金的积极作用，明确其补充养老保险的定位；二是明确了机关事业单位职业年金制度的覆盖范围，基本参照国家的相关文件，规定职业年金的覆盖范围与基本养老保险完全一致；三是各地职业年金缴费水平与责任分担完全落实国家规定，即单位缴费率为8%，个人为4%；四是对职业年金基金构成的规定完全相同，均包括单位缴费、个人缴费、职业年金基金投资运营收益、国家和省规定的其他收入；五是个人账户管理方式、待遇领取、转移接续等相关内容的规定相同，参照国家的相关政策文件。此外，均强调职业年金的省级统筹和由社会保险经办机构经办职业年金业务，强调职业年金基金管理与投资的安全高效。这些内容，体现了各省对国家职业年金方案的落实。
当然，各地职业年金制度实施也存在一些差异。一是实施方案的出台时间存在差异，在这些省份中，江苏省是最早出台的，在国务院办公厅《机关事业单位职业年金办法》发布四个月后于2015年7月27日出台。而相对较晚的是海南省，在2017年12月19日才发布实施办法。据
了解，在其他未能查到的相关省份，大多数是没有出台实施方案，可见，各地的实施进度不统一，差距较大。二是对于建立职业年金制度目的的表述存在差异，大多数省份强调职业年金在多层次养老保险体系建设、保障退休人员生活和促进人员流动方面的作用，但也有少数省份未涉及促进人员流动这一目的，比如河北省、贵州省。在云南省的实施办法中甚至未能强调职业年金制度的实施目的。三是各省份职业年金实施方案的具体化程度不同，既有简要参照国家方案的，也有针对本省情况提出具体实施办法的。比如在适用范围方面，大多数省份表述为“与参加机关事业单位基本养老保险的范围一致”，青海省、贵州省则具体说明“按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员”，海南省还提到“有条件的机关事业单位可同时为本单位编制外工作人员建立企业年金，已划分为生产经营类的事业单位可建立企业年金”。对职业年金基金管理与投资规定的详细程度也不同，海南省规定得更加具体。河北省、福建省、山东省、天津市出台了专门的职业年金基金管理办法，河北省还出台了专门的职业年金转移接续办法。云南省还在实施办法中规定职业年金由地税部门代征。四是职业年金实施方案出台的主体层级不同。绝大多数省份以省政府办公厅的名义出台职业年金实施办法，而海南省则由人力资源和社会保障厅以及海南省财政厅联合出台。
二 职业年金制度现状及特点
目前，国家层面出台的关于机关事业单位职业年金的政策文件主要包括以下几个方面的内容。
（一）实施范围：与基本养老保险一致
《机关事业单位职业年金办法》规定“适用的单位和工作人员范围与参加机关事业单位基本养老保险的范围一致”。即“适用于按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员”。可见，职业年金的实施范围不仅仅包括公务员和事业单位人员，还包括参公管理的中国共产党机关、民主党派、政协等机关工作的公职人员。
（二）制度模式：采取个人账户管理模式，虚实结合
与基本养老保险制度的“社会统筹与个人账户相结合”不同，职业年金采取完全的个人账户管理模式。当然，职业年金的个人账户管理并不是完全的实账积累，而是虚账与实账相结合。个人缴费实行实账积累，虚实结合主要是指单位缴费部分根据单位性质的不同而采取不同的方式。其中，财政全额供款单位的单位缴费采取记账方式，非财政全额供款单位的单位缴费
实行实账积累。
（三）资金筹集：单位与个人共同缴费，按时省级归集
职业年金资金筹集采取责任共担的方式，由单位和工作人员个人共同缴费。职业年金资金筹集实行的是“双基数”管理，即单位与个人缴费基数不完全一致。单位缴费为本单位工资总额的8%，个人缴费为本人缴费工资的4%。单位缴费按照个人缴费基数的8%计入个人账户，个人缴费直接计入个人账户。为确保机关事业单位养老保险制度改革的顺利推进，相关政策文件要求各级财政要为建立职业年金提供经费保障。职业年金缴费需要按期划入社会保险经办机构按有关规定设立的职业年金基金归集账户。强调职业年金基金归集账户的独立性，应单独开设，不得与社会保险基金收入户、支出户、财政专户、税务机关征收社会保险费账户和各级社保经办机构单位账户等其他任何账户共用。《职业年金基金归集账户管理暂行办法》专门对职业年金基金归集的具体办法做出了具体规定。
（四）基金管理：独立管理、职责明确、安全高效
《职业年金基金管理暂行办法》对职业年金基金的管理与投资做出了明确具体的规定，包括
职业年金基金的委托管理、账户管理、受托管理、托管、投资管理以及监督管理等具体内容。在职业年金基金管理的相关规定中强调基金的独立管理和安全高效，明确规定了不同机构的职责，相互合作，相互制约。职业年金基金受托、托管和投资管理机构在具有企业年金基金管理资格的机构中选择。职业年金基金采取集中委托投资运营的方式管理，其中，中央机关事业单位职业年金基金由中央国家机关养老保险管理中心集中行使委托职责，各地职业年金基金由省级社保经办机构集中行使委托职责。职业年金基金财产独立于机关事业单位、各级社会保险经办机构、受托人、托管人、投资管理人和其他为职业年金基金管理提供服务的自然人、法人或者其他组织的固有财产及其管理的其他财产。
（五）基金投资：专业化、多元化投资，兼顾安全与收益
基金投资是目前职业年金相关政策的难点。众多政策文件都不同程度地涉及了职业年金基金投资问题。在政策文件中要求对实账积累形成的职业年金基金实行市场化投资运营。应当委托具有资格的投资运营机构作为职业年金基金投资管理人，负责职业年金基金的投资运营。职业年金基金限于境内投资，《职业年金基金管理办法》具体规定了每个职业年金投资组合的比例。
（六）转移接续：多向转移，维护流动就业人员的养老权益
转移接续办法是养老保险制度设计的核心要素之一，也是职业年金制度设计与实施的重点难点问题。工作人员变动工作单位时，个人账户资金可以随同转移。人力资源和社会保障部、财政部《关于机关事业单位基本养老保险关系和职业年金转移接续有关问题的通知》对职业年金转移办法进行了细化，考虑了不同的流动类型、关系转移、资金转移、账户管理和待遇计发等具体问题。
（七）待遇领取：多种方式灵活领取，发完为止
领取职业年金待遇的条件包括：（1）工作人员在达到退休条件并依法办理退休手续后；（2）出国（境）定居人员的职业年金个人账户资金；（3）工作人员在职期间死亡的。在这三种情况下，可以领取职业年金待遇。未达到领取条件之一的，不得提前提取资金。待遇领取方式根据领取条件和个人意愿有不同选择，主要包括：按月领取职业年金待遇；一次性用于购买商业养老保险产品，依据保险契约领取待遇并享受相应的继承权；按月计发职业年金待遇，一次性支付给本人（主要针对在职期间死亡的）。选择任一领取方式后不再更改。
（八）税收优惠：缴费阶段与投资阶段有限优惠
《机关事业单位职业年金办法》只是简单提及职业年金税收政策，并未做出具体规定。财政部、人力资源和社会保障部、国家税务总局《关于企业年金职业年金个人所得税有关问题的通知》对职业年金的税收优惠做出了具体规定：单位缴费在计入个人账户时，个人暂不缴纳个人所得税；年金基金投资运营收益分配计入个人账户时，个人暂不缴纳个人所得税；个人领取年金待遇时按规定计征个人所得税。从现有的职业年金税收优惠来看，主要集中在缴费阶段和投资阶段，而且是有限度的优惠。

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