美国新移民法案人才政策及其对我国的潜在影响
陈涛
【摘 要】2013年4月，美国参议院“八人党”正式向国会提交《2013年边境安全、经济机遇及移民现代化法案》。目前该法案已在参议院获得通过，进入众议院审议阶段。该法案重点制定了一系列吸引高技术移民和创业人才的措施，内容涉及：取消对美急需人才移民签证的配额限制，增加高级人才在移民签证中的比例，设立创业移民签证，实施绩效评分的移民签证制度，大幅提高专业技能工作签证配额等。新法案一旦获得通过实施，会对美国带来积极影响，但对我国发展会造成潜在的负面影响，因此，我们应积极跟踪发达国家的人才政策，学习其先进经验和做法。%In April 2013, Gang of Eight in US Senate submitted the Congress a new immigration act called Border Security, Economic Opportunity and Immigration Modernization Act of 2013, which had been approved by the Senate and is being reviewed by the House. A series of provisions regarding high-skilled talents and startup entrepreneurs’ recruitment were highlighted in the new act, such as, call off the US’s immigration quota limitation on much-needed talents, increase the proportion of high-level talents in the total immigrant visa,
set a new immigrant visa for entrepreneurs, implement the immigration reform based on performance scores, greatly boost the visa quota on specialized skills. This article mainly studied these provisions as well as their positive inlfuence to US, analyzed the potential impact of the act to China and proposed several suggestions.
【期刊名称】《全球科技经济瞭望》
【年(卷),期】2014(000)001
【总页数】美国参议院相当于中国什么机构5页(P1-4,29)
【关键词】美国;移民法案;人才政策
【作 者】陈涛
【作者单位】中国科学技术部基础研究管理中心，北京 100862
【正文语种】中 文
【中图分类】D998.371.2;G316
美国奥巴马政府将移民改革作为其第二任期的重点工作之一。在2013年2月的国情咨文中，奥巴马总统再次呼吁国会应推动全面移民改革[1]。同年4月，一个由民主与共和两党八名参议员组成的“八人党”正式向美国国会提交名为《2013年边境安全、经济机遇及移民现代化法案》（Border Security, Economic Opportunity and Immigration Modernization Act of 2013）[2]（简称《移民法案》），就加强边境安保、非法移民合法化、吸引高技术移民与创业人才等问题提供了一揽子解决方案。
新《移民法案》除普遍关注非法移民政策外，重点制定了一系列吸引高技术移民与创业者的措施，将为美国社会急需人才提供更多移民和非移民签证机会。该法案一旦通过，将增加美国对高技术人才和创业人才的吸引力，并有可能对美国经济发展走向带来新变化，对我国发展造成潜在的负面影响。本文对美国新移民法案人才政策进行解读，以期我国在研究制定符合我国国情并适应新时期人才竞争态势的政策措施时有所借鉴。
1.1 取消对美急需人才移民签证的配额限制
《移民法案》规定，符合如下条件之一者申请美国移民签证可不受名额限制：在科学、艺术、教育、商业或体育上具有特殊才能的人才；杰出教授和杰出研究人员；跨国公司高级管
理人员；在任何领域获得美国认证机构授予的博士学位者；某些医生；满足上述条件人才的配偶子女等。
1.2 增加高级人才在移民签证中的比例
《移民法案》将把职业移民签证份额中的40%分配给美国企业急需且在科学、艺术、商业等领域的高级学位获得者，以及在美国大学或研究机构获得科学、技术、工程或数学（SтEм）等相关专业硕士学位以上并在美国相关行业获得工作的外国人。
1.3 设立创业移民签证
《移民法案》将设立一种全新的创业移民签证，用于吸引和鼓励符合条件的人员赴美国创业。外国人可申请非移民签证赴美国开创实业——如果能够在规定时间内获得一定数量具有美国合法资质的风险投资，创造若干就业岗位并保持相当的营收，那么此人将可以申请移民签证。
1.4 实施绩效评分的移民签证制度
《移民法案》将在其实施5年后开始启动移民签证评分制度，按照申请人的教育程度、就业情况、在美居住年限及其他条件进行综合评分，分数高者优先获得移民签证。该制度初始签证数为12万/年，可依据情况逐步增加至最高25万/年。
1.5 大幅提高专业技能工作签证配额
《移民法案》提出：将现有专业技能工作签证（н1B）的数量，由6.5万/年提高到11万/年，并可根据需求状况按照一定幅度增加，最高不超过18万/年；将从美国学校SтEм相关专业毕业并获高级学位人员н1B签证的限额，从2万/年提高到2.5万/年；为н1B签证持有者提供60天宽限期，用于更换工作。
多年来，美国企业界，特别是高技术企业对现行移民政策诟病颇多，认为这些政策设定的移民和专业技能工作签证限制，造成了企业高技能人才用工难的困境，束缚了美国企业和经济的发展。脸书（Fасеbооk）联合创始人、首席执行官马克·扎克伯格及其他多名科技行业领袖，为此专门成立了两党政治倡导组织FWD.us[3]，旨在通过这些高技术企业的影响力，推进美国移民、教育和科学研究等领域中的立法改革。
美国社会各界对此次移民改革寄予厚望。《移民法案》内容一经曝光便受到广泛关注，部分媒体认为，这是美国过去30年来最彻底的一次移民改革计划。一些民间团体、行业协会，对《移民法案》涉及高技术和创业人才方面的内容表示欢迎。目前，国会关于《移民法案》的辩论焦点主要集中边境安全和非法移民合法化条款上，似乎在高技术和创业人才移民方面并无太大分歧。奥巴马同样表达了对《移民法案》的支持，他发表讲话称：该法案虽然与他的初衷并非完全吻合，但已经涵盖了当前移民政策需要改革的基本要点，作为一个两党妥协的方案，《移民法案》将是两党共同推动移民改革的良好开端[4]。
美国各界的支持，反映了对《移民法案》中高技术人才和创业人才政策“千呼万唤始出来”的期盼，其带来的积极影响将使美国在未来受益匪浅。
2.1 增加美国对外国人才吸引力，提升美国的人才竞争优势
美国凭借其领先的高等教育体系和科技能力，每年吸引并培养一大批优秀的留学生。据统计，2009年，美国培养的科学与工程类硕士以上研究生中27%为留学生，博士以上研究生中33% 为留学生，其中，工程类博士毕业生中留学生比例高达57%[5]。然而，长期以来美国н1B工作签证和移民签证配额十分有限，往往每年在美国公民及移民服务局发布申请通知后
几天内签证就会告罄。虽然这些毕业生很多都希望继续留在美国工作，但不少优秀人才仍因签证问题被迫离开美国。此次《移民法案》不仅大幅增加了н1B的配额，而且取消了对高级技能人才及其直系家属移民签证配额，势必鼓励更多优秀留学生滞留美国寻求工作机会。这些优秀人才留在美国，将进一步加大美国的人才优势，巩固其人才强国的地位。
2.2 为创新型高技术企业提供紧缺人才，推动美国相关产业发展
与美国整体失业率高企不同，以智力密集为特点的创新型行业无需为接近于零的失业率担心，相反，却饱受高技能人才短缺的困扰。据微软相关负责人介绍，目前，仅微软美国公司工作岗位空缺就达到6300个，其中，3300个为核心研发岗位。另外，IBм、因特尔、甲骨文和高通等几家企业，高技术岗位的空缺合计超过1万个[5]。更多高科技初创企业由于没有行业巨鳄雄厚的经济实力和社会影响，面临的用人窘境有过之而无不及。造成这一现象，很大一部分原因是受美国现行移民和工作签证政策限制，企业无法招收足够的具有专业技能的外国人加盟。新《移民法案》将为那些求贤若渴的企业带来更多急需的人才，为它们的发展提供人才支持。此外，新推出的创业签证，也将吸引更多富有创新精神和专业技能的人才到美国创业。高技术人才签证和创业签证相得益彰，将助力更多充满创新活力的初创企业在美国扎根发展。
2.3 为美国创造更多就业岗位，促进美国经济复苏
《移民法案》除帮助广大高科技企业寻到更多合适的高技能人才，鼓励初创企业的发展外，还可利用这些企业强有力的带动作用拉动美国经济增长。据研究，高技术工作岗位对整体就业具有显著带动效应——每一个高技术工作可以带来4.3个其他就业机会[6]。初创企业和小企业是美国创造就业机会的重要力量，据统计，每年全美约1/3的新增就业岗位由它们创造，平均每个初创企业可提供4.9个工作岗位[7]。如按照新《移民法案》增加的工作和移民签证数量计算，新增留美工作的高技术人才和创业人才，每年将为美国带来几十万的额外就业机会，随着签证数量的增加这一数字将可能进一步提升。对于经济缓慢恢复中的美国，这些就业将是一针强心剂，刺激美国经济加快复苏。
2.4 帮助重振美国制造业，改善美国经济结构
在总结金融危机教训中，美国政府将制造业衰落、经济去实心化作为导致危机的一条重要原因。重振美国世界制造业霸主地位，成为奥巴马政府改革的核心内容之一。在德勤公司和美国竞争力协会发布的《2013年全球制造业竞争指数》中，影响国家制造业竞争力的首要原因是依托高素质人才的创新活动[8]，高质量的科研人员、工程师和高技能劳动力被制造业企业
家们视为最关键的竞争要素。外国高技能人才在美国制造业中发挥了重要作用，仅卡特彼勒公司在美国就雇佣了超过1700名持有非移民工作签证和移民签证的外国科学家、工程师和Iт人才[9]。《移民法案》为美国制造业企业提供更多雇佣外籍高技能SтEм领域人才的空间。这些新增签证将为美国制造业输入新鲜的创新血液，帮助美国在全球制造业（特别是先进制造业）竞争中，重新夺回领跑地位，使美国经济再次“实心化”。
近年来，随着我国经济和综合国力的提升，中美两国的交流与合作不断深化，与之伴随的是两国在各领域的竞争日趋激烈。美国新移民政策在为美国吸引人才、重塑经济等方面“松绑”的同时，将有可能影响我国在人才引进、高新技术产业发展、制造业升级等方面的进展。

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