浅析美国国会委员会制度
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来源：《学理论·下》2012年第10期
美国参议院相当于中国什么机构 摘 要：委员会制是美国国会运作的重要方式，作为国会的“中枢神经”，委员会在立法过程中具有举足轻重的分量，是名副其实的“院中之院”。结合对参议院最具影响力的委员会之一——对外关系委员会的介绍，分析国会委员会体制的发展演变及其特征和功能，帮助我们更透彻地去解读美国国会。
关键词：美国国会；委员会制度；参议院；对外关系委员会
中图分类号：D80 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）30-0026-03
由535名参众两院议员和数十个委员会组成的美国国会，一直被视为美国民主政治的基石，是美国政治体制中最复杂、最重要的环节。作为民意代表机构，国会的主要职权如立法权、监督权、财政权等都是通过下设的委员会来实际掌握和执行的，可以说委员会体制是美
国国会的核心，是国会行为真正的组织者和实施者。无怪乎威尔逊会说：“我们的政体可以用‘国会常设委员会主席的政府’这样一个简单的词汇来描写”[1]。
一、国会“委员会式政府”的发展演变
当今的委员会在美国国会体系内发挥着政策决策和利益平衡的关键作用，是利益集团、政府和公众、媒体等各方力量博弈的场所，向来被人们冠以“国会看门人”、“国会决策中枢”、“行动中的国会”等称号。但是在国会早期历史上，委员会的作用并没有被人们重视，甚至宪法中也没有关于委员会方面的规定，它的出现只是为了方便国会运作，且大多属于临时性的委员会，一旦某一立法进程结束后就宣告解散。
国会最早的常设委员会诞生于1789年，是由众议院首开先例成立了选举委员会。直到1810年，国会常设委员会的数量也只有10个。参议院在常设委员会的设置上更加缓慢，在1816年之前也只有4个常设委员会。面对临时性的特别委员会频繁变动所带来的不便，参议院于1816年进行改革，新增了11个常设委员会，其中参议院对外关系委员会就是在这次改革中根据弗吉尼亚州参议员詹姆斯·巴布尔提出的一项决议而设立的。作为参议院较早成立的委员会之一，对外关系委员会也一度被冠以参议院“头等委员会”的称号。
随着国会委员会制度化的不断加深，到了19世纪末20世纪初，委员会机构极度膨胀，常设委员会的数量不仅有了大幅增加，而且掌握了更大的权力资源，甚至委员会的主席也被贴上美国政府“总理大臣”的标签[2]。之后，虽然经过整合重组，国会委员会的数量有所减少，但是委员会的功能得到了更大的强化，其独立地位得到了加强。与此同时，委员会内部的决策重心也发生了下移。70年代国会改革后，委员会体制更加细化，权力也更加分散化，数目庞大的小组委员会已经掌握了实质的立法决策权，参众两院的三级议事体制日趋成熟，传统意义上的国会“委员会政府”逐渐被“小组委员会政府”所代替。
从临时机构到成为制度核心，从独揽立法大权到权力再度分散，在委员会的这一系列的发展演变过程中，始终贯穿着权力分散与权力集中的斗争。在以限制政府的权力和保障人民自由为目的宪法指引下，分权成为委员会体制发展过程的主流趋势。伴随着最初美国联邦体制的建立和之后领土的不断扩大，特别是内战后美国经济的高速发展和国家现代化的进程带来的法案增多、立法任务加重的趋势，必然要求国会适应时代要求，进行改革。作为民意代表机关，国会委员会及其下设的众多小组委员会犹如庞大细密的触角，使其能在美国这样一个复杂多元的社会里敏锐感知社会各阶层复杂的利益诉求，为国会制定理性的政治决策提供制度化的通道。因此，委员会体制发展带来的国会权力分散，在一定程度上有利于政治的稳
定和社会的，但是过度的分权也导致机构臃肿，各委员会间相互竞争带来内耗严重，影响议事效率。这一矛盾在现代委员会体制中表现得更为明显。
二、国会委员会的设置与运作
（一）委员会的运作
国会里的委员会主要有四种类型：常设委员会、特别委员会、联合委员会以及会议委员会。根据2011年美国国会统计（第112届国会），该届国会共有52个委员会，包括参议院内的20个常设委员会、5个特别委员会以及4个联合委员会，众议院内的21个常设委员会以及2个特别委员会[3]。其中，常设委员会是委员会体制的核心，一般是按照功能和领域进行划分。国会内绝大部分法案在提交参院、众院大会进行表决前，都要经过一定委员会的事先审查和批准，而这个环节也是立法过程中的关键阶段。因为在这个阶段，委员会和小组委员会掌握着议案的淘汰权，使得它们被称为“议案的坟场”。据统计，每届国会提出的议案有1.5万项左右，其中95%以上由于得不到支持，在委员会阶段就夭折了。委员会及其小组委员会实际扮演了国会“看门人”的角。
当一项法案提交到委员会之后，委员会可以选择对其进行改写、添加修正案、投反对票甚至直接搁置不理。在现代委员会体制中，委员会的这种权力更多掌握在其下设的小组委员会手中。小组委员会在接到立法任务后，会通过举行听证会的方式，广泛了解法案背景及相关人员、利益集团代表、有关专家等的意见，并在此基础上凭借其在该领域的专业知识对议案进行修改、补充，并以审议报告的形式向委员会说明其赞成或反对某一议案的原因。委员会则立足较大的视角对议案进行审查，并决定是否提交全院大会进行表决。由于继承和发展了委员会的独立性和专业性，因此小组委员会的决策往往受到委员会和全院大会的尊重，其立法权威得到充分认可。
（二）委员会主席的地位
委员会的组织结构一般由主席、副主席、委员会成员等组成。其中，委员会主席是委员会内真正的权力掌握者，一般由多数党在该委员会的最资深议员担当。委员会主席在委员会里都有长期的工作经历，其就职时间可能长达十几年甚至几十年，这使得他们在经验、专业知识、关系网络、对议程掌握的程度等方面具有无与伦比的优势，这也是委员会主席权力的重要来源。
一般来说，委员会主席有以下一些权力：（1）确定委员会日程安排以及法案审查的优先次序；（2）控制委员会的经费及人员的聘用；（3）决定法案应交到哪个小组审查；（4）提出委员会的审查报告书。在委员会的议程设置方面，委员会主席可以决定是否考虑某一议案。比如，对于其反对的议案，他可以通过拒绝安排听证会的方式将其扼杀在摇篮里，抑或是在听证会过程中安排更多的议案反对者发言和作证，使其处于不利地位。如果委员会主席赞成或支持某一议案，他可以积极协调委员会内两党立场、缩短听证会时间、督促成员提高效率等方式把法案视为委员会最优先考虑的对象。法案最终以什么形式报告给全院大会，选择什么时机进行大会辩论，委员会主席都可以对此施加巨大的影响。“委员会作用的增强和各自为战以及委员会主席的高高在上，使得人们一语双关地把委员会制度成为‘委员会大公’制度”[4]。这充分说明了委员会主席在其特有领域内的权力垄断。随着小组委员会的制度化，以前由委员会掌握的权力逐渐转移到了小组委员会里，特别是在议案的初审环节，小组委员会主席取代委员会主席而成为关键角。之前国会两院委员会的“个人统治”方式逐渐演变为委员会主席、委员会其他成员和小组委员会主席之间更多商讨的形式。但委员会主席依然是立法过程中的关键人物。
（三）委员会内的政党合作
克拉维茨曾指出，美国国会委员会制度基本特点的形成有赖于两项基本条件：一是三权分立的政体；一是权力分散的、自由的政党体制。在现实中，委员会和小组委员会的成员构成是按照国会两党议员比例分配的，因此在任何政策议题上都需要委员会内部两党成员之间的相互配合与协调。
从对党员控制能力上看，美国的政党权力比较分散，议员们的前途更多与选民投票以及个人资历联系在一起，因此在委员会内的决策中，议员们拥有相对自由的权力。另外，从两党的关系上看，英国议会的执政党与在野党之间势如水火，绝少合作；而美国的委员会体制下，两党议员更多地以协商、合作为工作模式，在一定程度上淡化了党派情绪，成员之间容易建立比较宽松融洽的私下性质的关系，有利于达成超越党派界限的政治妥协。而这种分散的政党体制对于委员会内部日常法案的审议工作是非常有益的。“这使得议员能更客观地分析该法案的优缺点，而不是离开法案去争论那些抽象原则，也使得两党议员更能以负责的态度去协调各自立场，相互妥协和让步以求得尽可能的一致，而委员会本身的态度和立场一致与否，是该法案在全院辩论时能否通过的关键”[5]。由此可见，美国分散的两党制度对于“分而治之”的国会委员会内部的团结和工作效率的提升有着不可低估的作用。
三、参议院对外关系委员会案例分析
参议院对外关系委员会是美国参议院较早成立的常设委员会之一，除了大多数委员会都具备的立法和行政监督职能外，它还拥有宪法所赋予的对总统签订条约的审批权和对外交人员任命的同意权，可以说在国会对外政策的制定上发挥着巨大的作用。
（一）对外关系委员会的设置与使命
美国第112届国会（2011—2012）参议院对外关系委员会共有18位成员，主席由马萨诸塞州民主党参议员约翰·克里担任。该委员会下设7个小组委员会，分别为：负责西半球、和平队以及事务的小组委员会；负责近东、南亚以及中亚事务的小组委员会；负责非洲事务的小组委员会；负责东亚与太平洋事务的小组委员会；负责国际事务和组织、人权、民主以及国际妇女运动的小组委员会；负责欧洲事务的小组委员会；负责国家发展与对外援助、经济事务与国际环境保护的小组委员会。按宪法与美国有关法律的规定，参议院对外关系委员会的职责和使命有如下几点：
第一，对行政部门签订条约的建议和同意权。宪法规定，总统在代表国家进行对外交往活动中所签订的条约，必须听取参议院对外关系委员会的意见并获得同意才能成为正式法律。在谈判阶段，委员会成员可以非正式地向总统提出意见。当条约送交对外关系委员会后，
该委员会将对条约进行审核和调查。在这个阶段，委员会可以选择对条约给予无条件支持；拒绝该条约；对条约提出修正案；对条约提出保留。之后，委员会将投票表决是否将条约提交参议院大会。“一般地说，只有在对外关系委员会对一项条约、法案或决议予以考虑并把意见回报给参议院之后，参议院才会对外交事务发表观点……所有与美国外交有关的议案都由对外关系委员会先处理，通常情况下参议院会全盘接受该委员会的建议”[6]。由此可见参议院对外关系委员会在利用条约审批权力来指导外交政策方面的巨大影响力。
第二，对外交官员任命的批准权。这一权力来源于宪法所赋予参议院的对总统重要人事任命的“意见和同意”权。总统在外交领域的重要人事任命必须经由参议院对外关系委员会的同意和批准。在这个过程中，对外关系委员会将举行相关听证会，对被提名人的个人品德、身体状况、心理状况和政策主张进行全面考察。如果该委员会否决总统提名人选，总统就要重新挑选候选官员。
第三，定期审查和研究美国国家安全政策、国际经贸活动。其中既包括外交中具体的政治事务，如国际会议事项、对外干涉及宣战等；又包括涉及对外经济、军事、科技及人道主义援助领域的事项。其经典的案例如：二战后美国最大规模的援助计划——“马歇尔计划”得
以顺利实施，很大程度上依赖于参议院对外关系委员会对于该计划的支持和在立法过程中的鼎力相助。而在1964年东京湾事件发生后，该委员会也积极协调内部意见，最终推动了国会《东京湾决议》的通过。
（二）参议院对外关系委员会主席的作用
参议院对外关系委员会曾被公认为是美国国会在外交领域最有力量的政策制定者和影响者。凭借委员会主席的特殊地位和权势，参议院对外关系委员会也涌现出不少领袖式人物，如共和党麻州参议员洛奇、共和党密歇根州参议员范登堡、民主党阿肯州参议员富布莱特等，他们对美国外交政策都有着相当大的影响。
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