英国政府债务管理经验借鉴
为保障英国公共财政可持续性，《预算责任宪章》要求英国财政部每年公布《债务管理报告》，报告其每个财年的借款计划，并为英国债务管理办公室（DMO）确定融资预案。《预算责任宪章》要求《债务管理报告》应包括：一是每个财年债务融资计划的总体规模；二是计划发行国债的期限结构，指数债券和传统国债的发行比例；三是通过NS＆I进行净融资的目标。
英国政府在保障公共服务、投资基础设施、保持低税率的同时，有效降低公共部门新增债务，公共部门净借款（PSNB）与GDP的比值已从2009-2010财年的9.9%降至2018-2019财年的1.1%，为2001-2002财年以来最低水平。公共部门净债务（PSND）与GDP的比值在2016-2017财年达到85.1%的峰值后首次持续下降。
一、英国政府债务管理政策：建立完整的债务管理框架
（一）明确债务管理目标，防范债务管理风险
英国政府债务管理目标于1995年实行债务管理审查后确立，并在《预算责任宪章》中规定，债
务管理目标即在考虑风险的情况下，长期内最大限度地降低政府融资成本，同时确保债务管理政策与货币政策相互协调。
为实现债务管理目标，英国政府采取了多项措施：一是坚持公开、可预测性和透明的原则；二是鼓励发展高流动性和高效率的国债市场；三是发行实现基准溢价的国债；四是调整政府债务组合的期限和性质；五是通过NS&I提供有成本效益的零售融资，同时平衡广大纳税人、储户和财政部门利益。
在选择债务管理战略时，英国政府重点关注五个风险，且风险权重随经济发展及政府财政状况而调整。一是利率风险，即市场利率变动带来的债券价格波动的风险；二是再融资风险，即债务展期时产生的利率风险，如果赎回集中在特定年份，再融资风险将增加；三是通货膨胀风险，即当通货膨胀率超出预期时，政府可能面临较大的还本付息压力；四是流动性风险，即政府可能因为特定市场的流动性不足而无法在特定时间从该特定市场借入所需规模资金的风险；五是执行风险，即政府无法在特定时间出售全部债券，或必须按市场价格大幅折价出售债券的风险。
（二）设立相对独立的债务管理办公室（DMO），明确英国财政部和DMO职责
1998年4月，英国在财政部下设独立的债务管理办公室（DMO），接替英格兰银行统一管理国家债务。DMO的主要目标包括：实施政府债务管理政策，尽量降低长期债务融资成本；为地方政府资本需求提供贷款；管理特定公共部门机构资金。
DMO的《执行机构框架文件》 中规定了英国财政部和DMO各自职责：英国财政部负责制定政府债务管理长远规划和指导方针，DMO根据宏观经济形势相对独立地制定具体的债务管理方案。英国财政部根据预算责任办公室（OBR）对财政资金需求量的预测确定融资需求，编制年度融资计划书。DMO预先向市场公布其发行计划的细节，包括列明国债日期和种类的计划招标日程表，以及拟招标规模的详细资料。英国财政部和DMO需充分解释其债券发行依据，以使市场参与者了解决策背后的原因。
（三）明确债务管理政策的首要要求
英国政府债务管理政策的首要要求是每年通过发行债券为预计的融资需求提供充分资金，这被称为“充分融资规则”。因此，英国政府通过国债、国库券（用于债务融资）和NS&I产品发行足够的、大规模的和零售的债券，以满足其预计的融资需求。采用充分融资规则的原因有：为公共事业项目融资提供全额拨款能最好地满足透明性和可预测性的要求；避免公众产
生公共部门融资交易会影响货币政策的认知，这与货币政策和债务管理政策之间的制度分离保持一致。
在一个财政年度筹集的实际融资总额与预计融资需求略有差异。这种差异通常发生在财政年度结束时，原因主要有：一是中央政府预计的净现金需求与其实际需求之间差异；二是预计NS＆I对融资的净贡献与实际结果之间的差异；三是招标实收款项与融资目标不同；四是在年底落实承销团方案。
财政年度结束时，实际融资总额与预计融资需求的差异将反映在DMO现金余额变化中。为满足充分融资规则的要求，英国政府将调整下一财政年度预计净融资需求。但是，这并不影响DMO现金管理业务，在完全遵守充分融资规则下，DMO可根据现金管理目标灵活调整国库券存量。
二、英国政府债务主要类型
英国政府每年参考市场状况和债券市场工具需求方面的最新信息，评估各种债券发行模式的成本和风险，并通过以下方式作出年度决策，以增强财政弹性：一是降低再融资风险，即按
期限分散发行国债，以不断延长存量债务期限，避免债券在特定年份被集中赎回；二是提升国债市场流动性和效率,并将国库券存量维持在支持市场流动性和现金管理目标的水平；三是对不同期限的国债维持实际和名义风险敞口，如考虑结构性需求、投资者体多样性以及政府对通胀敞口的偏好，发行不同期限的债券。
苏格兰英格兰威尔士（一）指数债券
截至2018年底，英国指数债券存量约为4260亿英镑，占政府债务组合的26%。在2018-2019财年之前的四年中，指数债券占政府年度债券发行量的25%左右，其本金和利息支付都与零售物价指数(RPI)挂钩。
由于相对较大的指数债券存量增加了公共财政对通胀冲击的敏感性，因此英国政府根据投资者体的多样性以及政府期望的通胀敞口不断调整指数债券和传统国债之间的适当平衡。作为财政风险管理手段之一，英国政府拟根据2018-2019财年计划的1至2个百分点的削减比例，以适度方式减少指数债券在中期发行总额中的比例。
（二）主权伊斯兰债券
为把英国打造成西方的伊斯兰金融中心，英国政府于2014年发行2亿英镑的主权伊斯兰债券，成为伊斯兰世界以外第一个发行该债券的国家，该债券将于2019年7月22日到期。英国政府正评估在现有主权伊斯兰债券到期后发行新的主权伊斯兰债券的可行性。这项评估将考虑市场状况、纳税人的资金价值以及政府更长远的目标。
（三）行政部门借款
根据《1998年苏格兰法案》、《2006年威尔士法案》和《1975年北爱尔兰（贷款）法案》的规定，苏格兰政府、威尔士政府和北爱尔兰行政院有权为资本投资借款，苏格兰和威尔士政府也有权发行债券为资本投资融资。英国政府对苏格兰和威尔士政府发行的任何债券不提供担保，苏格兰和威尔士政府独立承担还本付息的责任。如果苏格兰或威尔士政府的借款超过上限，英国政府还将审查下放的政府发行债券的权力。

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