美国贸易政策新思维映射下的“印太经济框架”
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来源：《国际展望》2022年第06期
        【关键词】“印太战略” 贸易政策新思维 “友岸化”
        【作者简介】陈靓，上海社会科学院世界经济研究所副研究员（上海 邮编：200020）
        【中图分类号】F757.120 【文献标识码】A
        【文章编号】1006-1568-（2022）06-0091-17
        【DOI编号】10.13851/jki.gjzw.202206006
        2022年5月，美国总统拜登与印度、澳大利亚、日本等举行了“印度洋—太平洋经济繁荣框架”（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity， IPEF，简称“印太经济框架”）的启动仪式，宣布正式启动建立“印太经济框架”的进程，声称以此为美国和“印太地区”的家庭、工
人及企业创造一个所谓更强大、更公平、更有韧性的经济。作为拜登政府“印太战略”在经贸领域的主要着力点与载体，“印太经济框架”将不会以自由贸易协定的方式推进，也不会回归《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），而更像是一份“许愿清单”。然而，美国贸易谈判代表戴琪却明确表示，尽管没有像传统贸易协定那样承诺更多进入美国市场的机会，但“印太经济框架”是一个增强“印太”经济和相互投资的稳固和全面的方法。美国贸易政策的重点已经从为全球化而全球化，转为优先考虑其国内政治和经济利益。本文认为，面对世界经济进入再平衡阶段、中美经贸关系结构性调整，以及新冠肺炎疫情持续对全球供应链产生冲击的交织影响，“印太经济框架”的设计和推出所代表的不仅只是美国贸易政策重心的转移，更重要的是其背后深层次的变化——美国贸易政策思维逻辑的重塑。由此产生的贸易政策新思维将从根本上决定“印太经济框架”的本质、特征及未来对区域经贸的潜在影响。
        近十数年来，随着美国自身实力的相对下降和亚洲部分国家“体性崛起”，亚太区域对美国的安全和经济繁荣变得日益重要，尤其是中国经济的快速增长以及与区域经济的融合，也进一步引起美国的瞩目。奥巴马政府提出“重返亚太”和“亚太再平衡战略”，并试图在军事和安全的基础上，加强和发挥美国在亚太经济中的主导作用。自此，亚太经贸领域已成为历届美国政府贸易政策的重要实施对象区域。
        随着亚洲重要性的日益增长，“重返亚洲”一直伴随了美国的数届政府与亚洲的交往，但在亚太地缘经济领域的实际进展却比较有限。
        在奥巴马政府时期，美国大幅提升了对亚洲的资源投入，总体行动基本在“亚太再平衡”战略的目标和框架下展开。除了在地缘政治方面增强地区军事存在之外，更重要的是在地缘经济上借助TPP加深与亚太区域的经贸联系。在美国主导下，参与TPP协定谈判的成员由最初的4个扩展至12个。谈判内容不仅包括关税削减、贸易便利化等传统的贸易自由化，还包括电子商务领域的跨境数据流动等，而诸如竞争政策、劳工、环境、监管一致性等内容则更多涉及边境后措施的协调，突出了奥巴马政府贸易政策中推行所谓公平贸易的理念。其核心目标是通过直接参与亚太区域贸易自由化进程，由美国制定区域规则，甚至是21世纪的全球经贸规则。
        特朗普政府延续了美国对亚太地区的高度重视。为提升区域内印度对中国的牵制作用，同时呼应日本、澳大利亚，特朗普正式用“印太”一词代替“亚太”，地理空间从太平洋扩展至印度洋，提出“印度洋—太平洋战略”以及“自由开放的印太”愿景。但在贸易政策领域，特朗普在竞选之初便宣称“现在应是美国主义，而不再是全球主义”，否定了美国多年来极力推行的“全
球化”政策和往届政府的各类贸易协定，并提出要“重新谈判北美自由贸易协定和退出TPP”。在特朗普于2017年1月签署退出跨太平洋伙伴关系协定的行政令后，美国贸易代表办公室（United States Trade Representative， USTR）发布了《2017年总统贸易政策议程》，将实现所谓“对所有美国人更为公平和自由的贸易”作为首要目标。特朗普政府在“印太”区域经贸领域的主要战略便转为以“美国优先”为目标，以“对等贸易”为原则，通过单边方式推行“对等市场准入”的贸易协定。
        由于在“自由、开放”理念和“经济参与、安全合作、区域治理”等中长期目标上的契合，拜登政府执政后继续沿用了“印太战略”的表述和所谓“自由开放的印太”之价值理念，在地缘政治秩序方面也保持了继续延伸和加强的态势，如升格四方机制和建立澳英美联盟（AUKUS）。由于《全面和进步的跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）已先后签署和生效，退出TPP协定的美国在亚太经贸领域出现战略失位，这促使拜登政府将IPEF作为其“印太地区”经贸战略的核心，并作为“印太”区域国家安全目标的补充，试图通过实施所谓“以工人为中心的”贸易政策，协同所谓“共同民主价值观”的盟友，在高标准承诺的基础上制定贸易政策的新方法，推进一系列以“美国工人”为中心的优先事项。其最终战略目标是恢复美国在“印太地区”的经济领导地位，重新构筑区域乃至
全球经济规则。至于最终效果，则需假以时日。
        从较为系统的内容设计，尤其是贸易支柱——互联经济部分来看，拜登的IPEF的目标和愿景似乎有回归奥巴马时期之势，但却抛弃了TPP协定中各成员均高度重视的市场准入，只保留了旨在实现所谓公平贸易的相关议题。结合执政一年多来的贸易政策实践看，拜登政府实际上更多地接受并延续了特朗普时期的贸易政策，即特朗普和拜登连续两任总统都在积极“去全球化”。出现这一现象的根本原因是，在经历了特朗普主义对全球贸易体系的冲击之后，拜登政府正在对美国贸易政策制定的内在思维逻辑进行重塑。
        拜登政府之所以重视贸易政策，是因为在开放经济下，贸易是国内经济循环和国际经济循环的关键连接点。经济全球化的历史经验表明，一个国家贸易政策的成败，直接关系其国内经济能否健康发展以及与世界经济能否形成良性互动。拜登政府在重新定义国际贸易本质之前，以WTO为代表的多边贸易自由化进程的停滞、特朗普发起对华大规模经贸摩擦、新冠肺炎疫情全球蔓延对世界经济的冲击等重大事件均对美国贸易政策产生了较大影响。但如果将时间轴尽可能向前延伸，并站在全球化历史的前沿来看待这个问题，拜登政府启动对美国贸易政策思维逻辑的重塑，其根源可以追溯到全球价值链的出现与兴起之时。
        在全球价值链革命出现之前，尽管在贸易政策制定的背后，国会与以总统为代表的行政机构之间争斗不断，且不同党派出身的总统对贸易政策的偏好也存在着较大差异，但总体而言美国贸易政策制定的思维逻辑基本上是保持一致的。在实践上，美国对外签署贸易协定多以推动贸易自由化作为主要目标，商业利益、产业和经济成长以及就业是衡量贸易政策成败的关键。其暗含着若干相互支撑的观念作为逻辑支柱。首先，在产品生产地与消费地的物理隔离下，贸易利益即出口利益，能够促进国内优势产业发展、就业的增加和社会福祉的增长。其次，对全球贸易自由化进程的推动、以关税削减为代表的国外市场准入，是扩大出口利益的重要途径。再次，在本土市场准入扩大当中，需要采取各类救济措施保护国内弱势产业，避免进口激增冲击国内同类产业的产出与就业。
        而20世纪90年代前后出现的全球价值链革命，将经济全球化从“商品全球化”变为“资本全球化”。跨国公司将原本处于一个国家内部价值链的各个环节进行分拆，在全球范围内布局生产力，并追求更大范围的贸易自由化。此时，国际贸易领域的竞争已不再是各国之间比较优势的竞争，而是跨国公司之间在重组不同国家比较优势资源能力上的竞争。由此，跨国公司全球化利益与其母国本土政治经济利益开始出现偏离。一方面，全球价值链阶段的贸易自由化带来的市场准入，越来越多被跨国公司用来深化全球生产力布局，全球供应链日益细化，
以达到全球利润的最大化；另一方面，形成以美国为代表的发达经济体本土产业尤其是制造业向海外转移趋势，导致持续失业和国内收入分化以及国家总体竞争力的弱化。隨着跨国公司全球化利益与其母国政治经济利益失衡的逐步积累，人们不得不开始反思，贸易政策制定背后的三大逻辑支柱是否还与经济全球化的现实相匹配？
        与此同时，中国融入经济全球化并快速崛起，以中美巨大贸易逆差为标志的中美经贸关系结构性矛盾凸显。美国认为其在技术、产业以及贸易等领域面临着与中国竞争的巨大压力，同时又无法从其传统的贸易政策工具库中到系统的解决方案。其国内开始出现将中国的经济崛起和美国的实力衰落归咎于美国贸易政策失误或失效的声音。
        继奥巴马政府在试图修补其认为的全球化弊端失败后，2017年执政的特朗普政府正式放弃美国多年来的全球化政策，采取了一系列被外界称作“逆全球化”的行动。首先，否定80年代以来美国参与的几乎所有贸易协定，以“美国优先”为目标，通过单边行动，达成对自己最有利的双边或小范围的贸易协定，以求能够为美国企业和产品获取便捷的国外市场准入条件。其次，在国内税改振兴本土经济的基础上发起301调查，对3 600多亿美元的中国产品竖起关税高墙，企图打破世界贸易既有格局，迫使跨国公司改变固有投资路径，资本回流本土
或移出中国。再次，与“志同道合的伙伴”针对所谓“非市场经济的政策与做法”形成共同的系统规则。特朗普四年任期内的贸易政策和实践，不仅严重冲击以WTO为代表的全球贸易体制，也严重冲击了美国贸易政策传统思维逻辑的三大支柱，从而间接地为拜登政府重塑美国贸易政策的思维逻辑打下了基础。
加拿大 新印太战略        客观而言，无论是特朗普还是拜登，皆未明确表示过“反对全球化”，他们反对的是美国的全球化政策，认为“过去的政策造就了今天的挑战”。对于未来的经济全球化，美国究竟应当采取何种贸易政策组合，已成为拜登政府需要解决的重点问题。其难点在于，面对立场和态度日益分裂的各种国内利益集团，如何同时兼顾效率、劳工、环境以及安全等问题，设定贸易议程目标。显然，国会授权的传统贸易工具无法系统解决诸如供应链韧性、气候变化以及所谓非市场经济模式等新问题。拜登政府对贸易政策思维逻辑的重塑，便紧紧围绕着“提出新思维和制定新工具”。
        通过梳理拜登执政以来美国贸易政策的实践和贸易谈判代表戴琪、国家安全顾问沙利文、“印太”事务协调官坎贝尔等关键人物的对外表态和发言，可以发现，拜登政府对贸易政策思维逻辑的重塑，主要建构在四个相互关联的“新观念”之上。首先，经济全球化的基础信
仰——“贸易自由化产生理想之国”是错误的，英国脱欧、特朗普执政、新冠肺炎疫情大流行以及俄乌冲突等事件对世界贸易体系的冲击说明，更多、更自由的贸易并不一定直接带来繁荣与和平。其次，在自由贸易时代的资本利益优先之下，劳工、环境、企业责任等领域的“逐底竞争”，严重侵蚀了美国以工人为代表的利益，美国贸易政策需要摒弃“自由贸易等同于善、保护主义等同于恶”的二分法，改变思维范式。再次，重塑经济全球化急需新的全球化政策，不仅应当解决效率问题，也应同时能够解决经济的韧性问题，以重新建立全球经济的安全感和信心。最后，贸易政策的信心急需贸易工具的现代化和执法保障，以抵制国外不公平的贸易行为，确保美国在重塑后的全球经济中处于“公平”的竞争环境。显然，其中的一些理念，并非国际社会所公认，但却是美国重塑贸易政策思维逻辑的基础。

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