第40卷
2021年第1期2021年2月出版
攀登（双月刊）
New Heights(Bimonthly)
Vol. 40
No. 1. 2021 February 2021
印太视角下东盟的战略选择及中国应对
陈婷1吴世韶2
(1.广西师范大学政治与公共管理学院，广西桂林541004;
2.广西师范大学马克思主义学院，广西桂林541004 )
摘要：近些年来，随着印度洋一太平洋地区地缘战略地位的提升，大国在这一地区的竞争与博弈不断升级。
以美国为首的西方国家提出了旨在遏制中国发展的“印太战略”，东盟是其关键一环。实际上，对于美国的“印太战 略”，东盟经历了从不安到推出“印太展望”的认知过程。东盟“印太展望”强调合作、开放、包容的地区理念，主张 在现有机制框架内解决矛盾冲突，这与美国“印太战略”在本质上有很大的不同。东盟“印太展望”的出台，将在战 略空间选择、政治经济发展及南海安全问题上对中国的东盟政策产生影响，中国应对此做出相应的回应。
关键词：印太战略；东盟；战略选择；印太展望；中国应对
加拿大 新印太战略中图分类号：D820 文献标志码:A文章编号：1001—5647(2021)01—0030—07
进入21世纪以来，全球形势呈现“百年未有之 大变局”的突出特点，大国竞争愈演愈烈。在地缘 战略竞争和国家利益综合考量下，美国、印度、曰本 等国纷纷提出了各自的印太构想，其中，美国“印太 战略”最具对抗性，充满着大国竞争彩。这表明，随着全球地缘战略中心的转移，“印太”已从简单的 地理概念上升至地缘政治、地缘经济和地缘安全层 面。“印太”概念的提出，特别是美国“印太战略”的实施及推进，使得印度洋一太平洋地区的形势变得 愈发复杂。作为两大洋的交汇处，东盟一直是一支 重要的地缘战略力量，其在该地区的身份认知是保 持东盟的地区中心地位。®由于美国“印太战略”极 具对抗性，东盟在回应“印太战略”方面经历了从相 对谨慎与不安到推出东盟版“印太展望”的过程。东盟版“印太展望”与美国“印太战略”虽有相似性，但也有本质上的区别，东盟“印太展望”的出台及实 施将对中国的东盟政策产生影响，中国应积极做出相关回应，不断深化中国与东盟之间的务实合作。
―、东盟对美国“印太战略”的反应
东盟在美国“印太战略”安排中占据重要位置。在美国的战略设计里，东盟作为其关键的一环，是美 国实施并落实“印太战略”的重要倚靠力量。东盟 对美国“印太战略”的回应及付出很大程度上影响 着美国“印太战略”在东南亚地区的推进。实际上，对于美国的“印太战略”，东盟的态度经历了从不 安、谨慎到推进“印太展望”的过程。
(一）美国的“印太战略”
随着大国实力的变化及世界地缘中心的转移，印太地区已成为未来世界经济增长的中心。据估 计，这一地区占全球人口的57. 6%，按购买力平价 计算占全球国内生产总值（GDP)的42. 1%0对美 国来说，印太地区的地缘政治与经济的重要性不言 而喻。[1]2017年10月，特朗普首次在亚太经合组织 领导人会议上提出了“自由开放的印太”这一概念
【收稿日期】2021 -01 -15
【基金项目】本文系2017年海上丝绸之路文化研究院基金项目“中国东盟合作进程中中国文化自信的建构及其对21世 纪‘海丝’建设的价值研究”（HS2017005)阶段性成果。
【作者简介】陈婷，女，广西师范大学政治与公共管理学院硕士研究生。研究方向：国际关系。
吴世韶，男，广西师范大学马克思主义学院副教授，硕士生导师。研究方向：国际关系。
—30—
并阐述了美国的印太展望D2017年底，在美国国家 安全报告中，特朗普政府再次强调了印太地区的战 略地位并发表了美国的印太构想，s r自由开放的 印太”。2019年6月，美国国防部正式发表了《印太 战略报告》，全面阐释了美国的“印太战略”，指出印 太地区“是美国未来最重要的地区”m。在报告中，美国还将中国视为其最主要的战略威胁，认为中国 的崛起将是21世纪发展的决定性因素之一。随着 中国实力的增长，中国在追求更广泛的政治、经济和 安全利益的过程中所表现出的咄咄逼人态势将会加 深印太地区的紧张局势。为应对中国的威胁，美国 将采取措施加大“印太战略”部署，遏制中国发展，从而塑造一个服务于美国利益的印太地区秩序。[3]此外，在印太报告中美国还特别强调了东盟的地位, 认为美国与东盟存在共同的价值观，在许多方面存 在共同利益，东盟是其关键的战略伙伴，美国会继续 支持东盟在地区安全架构中的中心地位，不断深化 双方间的交流与合作。[4]需要指出的是，虽然在报 告中美国强调了自由和开放的印太秩序，但也难以 消弭其中的大国竞争彩。从深层次考量，美国 “印太战略”的主要目标还是为了遏制中国。在中 美竞争加剧的情况下，美国对东盟的示好与拉拢将 进一步使印太地区形势紧张化，东盟的生存空间将 受到一定的挤压。
(二）东盟对美国“印太战略”的反应
在美国的“印太战略”设计中，东盟的重要性及 其战略地位非常突出，美国也试图拉拢东盟进入以 美国为首的同盟圈，从而全方位地遏制中国发展。但实际上，从东盟对美国“印太战略”的态度来看，东盟是有其自身发展诉求的。东盟不愿在大国竞争 中选边站队，丧失其地区中心地位，因此在对待美国 “印太战略”上，东盟经历了从不安、谨慎到推出印 太展望两个发展阶段。第一个阶段，东盟国家的普 遍共识是不参与美国的“印太战略”部署，并持不安 与谨慎的心态。即使美国的印太报告宣称其是一种 全方位、多层次的自由而开放的地区合作理念，也有 意愿维持东盟的中心地位，加大彼此间的交流合作。但在一些东盟国家看来，美国的“印太战略”是在中美竞争加剧的背景下提出来的，其本身就带有遏制 中国发展的成分，实际上，美国部署印太战略最真实 的意图就是防止中国利用其日益强大的力量来改变 现状。[5]如果美国的真实意图是遏制和打压中国，东盟加人美国设计好的印太战略就有可能受到中国 的反制，东盟将不得不进行选边站队的抉择，生存危 机将进一步加大。正如新加坡总理李显龙所阐释的，“我们非常不希望被迫选边，但现在情况可能发 展到东盟不得不选择一方或另一方，我希望这种情 况不会太快到来”。[6]这反映出东盟对美国“印太战 略”的焦虑与不安。第二个阶段是推出东盟“印太 展望”。实际上，东盟“印太展望”的出台也经历了 一段较为曲折和艰难的过程。起初，东盟国家并不 接受“印太”这一概念，相关国家领导人在国际公共 场合发表讲话时也多次回避“印太”概念。但随着 地区局势的发展，东盟国家发现自己也难以置身事 外。2018年4月，在新加坡东盟峰会上，印尼提议 的构建避免冲突对抗的印太合作理念受到了东盟国 家的广泛欢迎与积极回应。在同年11月召开的东 亚峰会上，印尼的这一构想被认为是东盟国家加强 同所有峰会伙伴国和周边其他伙伴国合作的重要途 径。经过一年多的谈判交流
和协商，2019年6月，《东盟印太展望》在第十三届峰会上正式通过。这 一“展望”既是对美国“印太战略”的回应，同时也是 东盟维持自身中心地位，对“印太”这一地区日益重 要的地缘政治和地缘经济竞争所做出的愿景和规 划。从这份愿景来看，东盟以自身中心地位为最高 利益诉求，强调的是一种开放与合作的地区理念，讲 求共建共享。从中可以看出，在美国“印太战略”笼 罩的阴影下，东盟既没有与美国选边站队，也没有做 出明显的举动，而是选择在大国之间保持一种 平衡，保持自身战略选择的范围，从而更好地维护自 身发展利益。
(三）东盟出台“印太展望”的动因
国际格局的转型和发展引发东盟生存担忧。随 着中美两极态势愈发明显，中美战略竞争进人到前 所未有的发展阶段，美国试图通过“印太战略”阻滞 中国发展，东盟面临着选边站队的风险。为在大国
—31—
竞争中保持东盟地区中心地位，东盟必须有所作为，灵活地在大国之间周旋，从中谋求发展利益。第一，大国竞争冲突加剧，东盟处境艰难。进入21世纪 后，随着中国的快速发展，中国的综合国力逐渐超过 俄罗斯、德国、日本等国家，并成为仅次于美国的世 界第二大经济体。美国国家情报委员会早年曾报告 预测，中国很有可能在2030年之前超过美国，并成 为世界第一大经济体。[7]近些年来，伴随中国经济、科技、军事及国际影响力的不断攀升，美国认为中国 的崛起与发展威胁到了美国的世界霸主地位，
为避 免权力中心的转移，美国曾在《美国国家安全战略 报告》和《美国国防战略报告》中指出，美国视中国 为战略竞争对手，大国竞争成为美国国家安全的首 要关切，大国竞争时代由此展开。在大国竞争时代，印太地区地缘战略地位的提升进一步加剧了大国在 该地区的竞争与冲突，美国更是提出了旨在遏制中 国的“印太战略”“一旦中美包容性竞争向全面的对 抗性竞争转变，东南亚大部分国家将会面临巨大的 ‘选边站’的体系性压力”[8]。作为印太地区重要的 地缘战略力量，东盟一方面担心美国“印太战略”的排他性将地区分裂为互相对立的阵营，恶化地区紧 张局势；另一方面又担心东盟在大国竞争中不作为，在地区建构中被边缘化。基于以上担忧与考量，东 盟认为提出符合自身利益的印太构想至关重要。因此，东盟版“印太战略”有别于美国等国的战略考量，东盟试图倡导构建一个对话与合作的地区秩序 以削弱大国政治的影响，并不断保持其在地区发展 建构中的话语权，以更好地实现东盟发展利益。第 二，维持东盟地区中心地位。“长期以来，东盟将其 中心性视为最宝贵的组织资产”。[9]由于亚洲任何 一个国家仅凭一己之力无法建立包含其他国家在内 的国际对话交流机制，东盟所主导和建立的对话机 制很大程度上就填补了这一“权力真空”，并由此造 就了东盟对自身地区中心地位的认知。从东盟建立 的对话机制可以看出，东盟异常珍视这一地位。东 盟所建立的对话机制如东亚峰会、东盟地区论坛、东 盟外长扩大会议等，实际上都是强调东盟的核心作 用，并在此基础上延伸至各大国为其提供交流合作的平台。在东盟看来，这些机制和平台代表了其在 地区一体化建设中所发挥的主导性作用。但自美国 “印太战略”实施以来，东盟的中心地位受到了一定 的威胁。虽然美国在印太战略报告中宣称支持东盟 的地区安全中心性，但实际上美国却构想主导印太 地区发展，成为这一地区的霸主并建立一个为美国 利益服务
的印太地区秩序。在美国的“印太战略”里，印度、日本、澳大利亚是其主要的倚重力量。美 国意图通过美日印澳四国合作机制来加强印太地区 的政治、经济、安全、军事等方面的合作。可以说，“四国机制可能成为后东盟时代的地区架构基础，而在该架构中，东盟地位以及自身的地区议程设置 能力都将受到削弱”。[1<>]由于这四国总体实力在东 盟之上，当四国机制作用不断增强时，东盟的中心地 位将受到严重削弱。鉴于此，东盟推出了“印太展 望”，这既是对美国“印太战略”的回应，更是维持东 盟中心地位的必然选择。
二、东盟“印太展望”与美国“印太战略”的比较
东盟“印太展望”是在大国竞争背景下提出的
随着美国“印太战略”的不断推进及其在印太 地区引发的紧张局势，东盟为了削弱大国政治的影 响，保持自身中心地位，制定并出台了符合东盟利益 的“印太展望”。从某种程度上看，东盟的“印太展 望”也是对美国“印太战略”的回应，其在某些方面 与美国有一定的相似性，但更重要的是，东盟的“印太展望”与美国的“印太战略”在本质上有较大的区 另I J，二者在很多方面存在着不可调和的利益冲突。
(一）东盟“印太展望”与美国“印太战略”的相似点
东盟“印太展望”的出台一定程度上是为了回 应美国“印太战略”，以此来调适双方关系。中国与 东盟国家
相互毗邻，二者存在一定的地缘战略竞争，加上中国与部分东盟国家存在领土争端，美国也有 意拉拢东盟围堵中国，这就为东盟与美国在具体领 域加强合作提供了养分。通过分析和研究东盟“印太展望”及美国“印太战略”，可见二者在海上安全 合作及区域基础设施建设方面存在一定的相似性，有共同的利益诉求。一方面，海洋安全在国家发展
—32—
战略中地位突出，谁获得了制海权，谁就能率先获得 海上优势，并在大国竞争中抢占先机。长期以来，美 国和东盟重视海上安全，尤其关注南海权益问题，南 海是重要的地缘战略通道，地缘价值显著。鉴于南 海独特的地缘优势及各国存在较多的争端冲突，美 国也试图介人这一区域。正如美国在印太战略报告 中所宣称的，“开放的印太是指促进亚太区域的可 持续发展和互联互通。这意味着所有国家都可以进 入国际水域、航线、网络和空间领域，并能够寻求和 平解决领土和海洋争端”。[lli事实上，美国曾多次介 人南海事务，并鼓吹“南海航行自由”，罔顾中国在 南海的正当权益，美国此举不仅是因为南海地缘位 置的重要性，而且是因为美国深感中国的崛起威胁 到了美国的利益，因此美国要在相关争端领域钳制 中国的发展。对于东盟来说，中国与东盟相互毗邻，其本身就存在地缘战略竞争，加上中国与部分东盟 国家存在南海领土争议，因此在南海权益问题上东 盟与美国都有遏制中国的意图，但不同的是，东盟更 主张以和平的方式管控及解决相关争端问题。此 外，除了关注南海权益外，东盟与美国也重视非传统 安全的合作。非传统安全已经超越传统的国别界 限，更具破坏性，仅靠单个国家是无法管控和解
决 的。印太地区作为新的地缘政治和地缘经济中心，其本身面临较多非传统安全的威胁。美国在印太战 略报告中指出，“印太地区继续面临一系列由跨国 威胁带来的安全挑战，包括恐怖主义，非法武器，毒 品、人口和野生动物贩运、海盗、危险的病原体以及 武器扩散和自然灾害等。美国将寻求盟友及伙伴合 作，共同应对这些挑战”。[12]同时，东盟在印太展望 报告中也指出，印太地区正面临一系列威胁，东盟将 加强非传统安全合作，打击跨国犯罪。[13]由此可见，东盟与美国在打击非传统安全威胁方面有一致性。另一方面，加强区域基础设施建设也是东盟与美国 印太构想的一部分，二者存在一定的共通性。伴随 着世界政治经济中心的转移，印太地区日益成为大 国活动的焦点。美国在印太战略报告中指出，“美 国认识到印太地区需要更多包括基础设施建设在内 的投资。因此，美国将和盟友以及合作伙伴共同努力，促进地区发展”。[14]在此前，美国国务卿蓬佩奥 也曾表示，美国将投人1. 13亿美元用于支持印太地 区的基础设施的发展建设。[15]对于东盟而言，推进 地区基础设施建设是实现区域互联互通的重要前 提。由于东盟国家发展水平参差不齐，仅凭自己的 力量难以推动区域基础设施建设，因此东盟需要倚 仗域外大国的支持来推进区域建设，这就与美国的 印太构想有些许重合之处，但由于美国“印太战略”尤其强调对抗性，美国在区域互联互通建设上的援 助力度是值得思考的。
(二)东盟“印太展望”与美国“印太战略”的差异性
东盟“印太展望”与美国“印太战略”都是大国 竞争的产物，虽然二者在某些方面存在相似，但二者 仍存在根本上的区别。美国“印太战略”强调冲突 对抗，发展盟友关系，大国政治彩浓厚；东盟“印太展望”强
调平等、开放与合作，包容性强，因此二 者在战略目标及合作机制方面存在根本上的差异。首先，东盟与美国在国际体系中所处的身份与位置 决定了二者的印太战略目标存在差异。冷战结束以 来，美国一直是国际体系的主导者，是世界权力的中 心，也是唯一的超级大国。维护美国的霸主地位、避 免权力中心的转移一直是美国的现实追求。随着中 国的强劲崛起，美国明显感觉到其霸主地位受到了 威胁，为避免权力中心的转移，美国多方采取措施遏 制中国的发展，“印太战略”就是当前美国采用的手 段之一。即使美国“印太战略”以“自由而开放的印 太”命名，也或多或少地强调了加强印太地区的交流与合作，但实际上，美国“印太战略”是对之前亚 太战略的继承和发展，其主要目标还是维持美国在 该地区的影响力，通过确保地区国家间的权力平衡 使美国获利，从而推进有利于美国安全与繁荣的国 际秩序。[16]在美国印太战略报告里，美国实际上强 调的是美国利益，通过加强盟友关系建立起一个排 除中国在外的地区秩序。而东盟是在美苏冷战的背 景下产生的，从成立之日起，东盟就在大国竞争的夹 缝中生存，因此在发展过程中东盟逐渐形成了平衡 大国影响的策略。在美国“印太战略”不断推进、中
—33—
美战略竞争激烈的背景下，东盟推出了“印太展 望”，以平衡大国政治的影响。“尽管在一些原则上 存在重合，但东盟的框架与美国的战略不同。东盟 的框架是包容性的，不针对任何特定大国”。[17]由此 可见，东盟构想的是包含中国在内的平等、开放、合 作、繁荣的地区秩序。在该秩序下，东盟依旧是地区 安全架构的中心。在战略目标上东盟与美国的设计 差异表明了二者存在核心利益冲突。其次，在合作
机制上二者也有很大区别。美国“印太战略”强调 同盟关系，美国试图通过建立美日印澳四国同盟机 制来加强美国在该地区的政治、经济、军事及安全等 方面的介人；通过与相关国家建立同盟关系，美国试 图构建新的对话机制，将中国排除在这些机制之外，从而达到遏制中国发展，使中国在国际上被边缘化 的目的。而对于东盟来说，在现有机制中加强交流 与合作是东盟所推崇的，因为现有机制如东盟峰会、东盟地区论坛等是以东盟为主导的对话机制。在东 盟印太展望报告中，东盟尤其强调了其在印太地区 架构中的中心地位。报告指出，东盟不是要建立新 的机制或取代现有机制，而是要在东盟所主导的现 有机制中加强印太合作，以应对各方面的威胁和挑 战。通过对比东盟与美国所构想的合作机制可以发 现，二者存在很大的分歧，东盟所倡导的合作机制更 具包容性，更有利于构建一个和谐、平等、开放的印 太地区秩序。
三、东盟“印太展望”对中国东盟政策的影响及 相关建议
在印太地区大国竞争愈发激烈的背景下，东盟 没有选择与美选边站队及做出明显的举动，而 是在大国间保持一种平衡，通过出台“印太展望”表 明自身战略定位，灵活地周旋在大国之间。鉴于东 盟战略选择的中间性，东盟“印太展望”的出台将对 中国的东盟政策产生影响，中国应对此做出相应的 回应，不断推动中国一东盟关系健康稳定发展。
(一）东盟“印太展望”对中国东盟政策的影响
作为对愈演愈烈的大国竞争及美国“印太战 略”的回应，东盟版的“印太展望”试图消弭大国政 治彩。东盟“印太展望”的出台表明，东盟仍然坚持在大国竞争中保持一种平衡，这既有利于推动中 国东盟政策的进一步推进，同时，中国东盟政策也受 到一定的挑战。一是，东盟的平衡策略增强了中国 的战略选择空间。在美国“印太战略”笼罩的阴影 下，美国试图通过美、日、印、澳四国集团机制及东盟 来钳制中国的发展。在美国这一战略构想下，日本、澳大利亚及印度都与美国进行了不同程度的战略对 接，中国的战略空间受到了严重的挤压。虽然美国 不断向东盟示意和利诱，但东盟始终没有选择与美 国选边站，站在中国的对立面。作为对美国“印太 战略”的回应，东盟在“印太展望”里表达了其对印 太地区秩序的构想，即东盟有意打造一个对话与合 作、人人共享发展与繁荣的印太地区。东盟强调在 由东盟所主导的现有机制和框架内加强合作与和平 解决争端问题，并继续充当诚实的中间人调和利益 冲突的角。[18]从中可以看出，东盟“印太展望”在 思想上极具包容性，它不针对中国，并构想一个包括 中国在内的包容与开放的印太秩序。此外，东盟继 续充当中间人的角也表明，在战略选择上，东盟仍 继续坚持大国平衡战略在大国之间周旋，不走到中 国的对立面，这在一定程度上减轻了中国所面临的 不利局面。因此在战略安排上，东盟是中国可争取 的对象，这对于打破以美国为首的同盟圈包围有重 要作用。二是，东盟互联互通发展诉求促进中国一 东盟经济交流合作、推动政治关系发展。近年来，随 着东盟一体化进程不断推进，东盟内部对增进区域 互联互通建设高度重视。《东盟2025：携手前进》强 调，东盟要扩大基础设施建设，通过次区域合作项目 推动区域运输、信息通信技术、电子商务、能源等方 面互联互通建设，打造一个更有活力和韧性的东盟。[19]在“印太展望”中，东盟又重申了实现区域互 联互
通建设的构想。由于东盟国家经济发展水平有 限且参差不齐，仅靠东盟国家是难以推进区域互联 互通建设的，东盟还需借助域外大国的力量来推进 地区基础设施建设。不可忽视的事实是，中国一东 盟经济互补性强，东盟互联互通发展诉求与中国提 出的“一带一路”倡议在某种程度上不谋而合，中国 的综合实力及其在基础设施及互联互通领域取得的
—34—

版权声明：本站内容均来自互联网，仅供演示用，请勿用于商业和其他非法用途。如果侵犯了您的权益请与我们联系QQ:729038198，我们将在24小时内删除。