印度“新区域主义”战略：“邻国优先”政策
作者：杜志远
来源：《世界经济与政治论坛》2020年第01期
        摘 要 与以政治失和与战略短视为特征的“旧区域主义”战略不同，“邻国优先”政策是一个以政治和谐与政治共同为特征的“新区域主义”战略。该战略是印度在传统邻国政策失效、周
边安全环境恶化、中印战略空间重合等因素共同作用下做出的关键之举。莫迪政府正基于印度自然地理优势、政治关系、经济互补性和共同文化，采取地理互融、政治互动、经济互依和文化互联等措施推进其“邻国优先”政策。无疑，这将有助于重塑印度与邻国的安全架构、缓冲周边安全战略压力以及促成地区一体化和政治化。同时，“邻国优先”政策依然面临中央和地方分权与制约、政府换届所致的政策动荡、印度“地区干涉主义”心态时而出现、南亚小国注重“平衡外交”以抗印度以及中印战略竞合的不确定等诸多挑战。
        关键词 新区域主义 邻国优先 三个同心圆外交 地区霸权主义
       
        在莫迪政府创建并推出“邻国优先”政策前，可以说印度并没有一项明确的“邻国政策”，印度在很大程度上对其邻国采取了临时和双边方式，其政策以对安全的首要关注为指导，缺乏长远战略眼光和大局意识。邻国关系经常被用作战略工具，用于显示印度在地区层面的主导地位，从未想过在该地区建立类似北约的安全组织。纳伦德拉·莫迪（Narendra Modi）上台后立刻推出“邻国优先”政策（Neighbourhood First），并明确表示邻国关系将成为其外交政策的优先关键事项。莫迪两次邀请邻国领导人参加其就职典礼，并在两次上任后都将邻国
作为首访之选。印度历史上一项真正意义上、明确清晰的邻国政策正式诞生。
        一、“邻国政策”的阶段性发展
        （一）概念诠释
        印度的“邻国政策”源于古印度政治家考底利耶（Kautilyan）曼达拉外交理论（国家圈子理论），即邻国总被视为敌人，而邻国的邻国则被视为朋友。Manu and Kautilya’s Ideas on Inter-state Relations and Diplomacy [EB/OL]. http：//shodhganga.inflibnet.ac.in/bitstream/10603/4285/10/11_chapter%204.pdf.这种理论表明，印度同样面临非敌即友的局面。然而，印度更希望同大国一样周边由“盟友”众拱，而非“敌军”环伺。印度著名战略家拉贾·莫汉（Raja Mohan）表示，一个国家如果没有在其邻国中占据首要地位，那么他将无法在全球舞台上立足。Raja Mohan C. Crossing the Rubicon： The Shaping of India’s Foreign Policy[J]. 2006：242.印度著名南亚专家穆尼（Muni S D）指出，实现成为亚洲主要力量之一的目标将完全取决于印度管理自己的“直接邻国”的能力。Malone D. Does the elephant dance？： contemporary Indian foreign policy[M]. Oxford University Press， 2011：22.印度前总理瓦杰帕伊也承认朋友可以改变，
而邻居必须共同生活。Atal Bihari Vajpayee. You can change friends， not neighbours [EB/OL]. https：//economictimes.indiatimes/you-can-change-friends-not-neighbours/s？from=mdr， 2003-05-09/2019-03-03.印度外交大臣同样表示，印度与邻国的关系在印度外交政策中占据中心位置。和平的周边环境将使我们能够专注于發展任务。一个稳定和繁荣的南亚将有助于印度自身的繁荣。Foreign Secretary’s Keynote Address at the International Conference on “India and her Neighbours： Revisiting relations with Nepal， Bangladesh， Bhutan， Myanmar， Sri Lanka and Maldives” [EB/OL]. https：//v.in/bilateral-documents.htm？dtl/20348/Foreign+Secretarys+Keynote+Address+at+the+International+Conference+on+India+and+her+Neighbours+Revisiting+relations+with+Nepal+Bangladesh+Bhutan+Myanmar+Sri+Lanka+and+Maldives， 2012-08-17/2019-03-07.
        在地理空间上，印度与缅甸、尼泊尔、巴基斯坦和斯里兰卡等7国共享陆地边界，与孟加拉国、泰国、马尔代夫和斯里兰卡等7国共享海洋边界。在威胁感知系数（威胁感知系数取决于综合实力、地理邻近、进攻力量、攻击性意图Walt S M. The origins of alliance[M]. Ithaca：Cornell University Press， 1990.）上，中国和巴基斯坦尽管中国和巴基斯坦是印度的直接邻国，但莫迪政府并没有将中巴置于“邻国优先政策”框架下考虑。对中国而言，中国
被印度视为其在亚洲崛起的主要“战略竞争对手”，更多属于“大国关系外交”。而对巴基斯坦而言，在莫迪政府第一任期，巴基斯坦位列“直接邻国外交”中，但随之两国关系的交恶，莫迪政府更多将巴基斯坦视为“敌国”，而非“直接邻国”。详见：John Cherian. Troubled neighbour [EB/OL]. https：//frontline.thehindu/， 2019-07-05/2019-03-08.被视为影响印度国家安全和势力范围的主要对象，其他邻国则可以与印度共享战略安全。在文明联系上，印度与其他国家拥有传统的、天然的历史联系。因此，在结合地理、文化（文明）和社会的基础上大致可以将印度邻国划分为两大类新德里政策研究中心高级研究员拉贾·莫汉将印度的宏伟战略划分为“三个同心圆”。第一个同心圆包含“直接邻国”，印度在该地已经寻求对外部势力行动的首要地位和否决权。第二个同心圆包含包括横跨亚洲和印度洋沿海地区的所谓“扩展邻国”，印度力求平衡其他权力的影响，并防止其削弱印度利益。第三个同心圆包括整个全球舞台，印度试图作为世界大国承担维护国际和平与安全的关键角。日本国际政治学家、印度研究中心高级研究员堀本战功提出印度外交政策矩阵分为全球、区域和次区域三个层面。全球层面上印度旨在成为全球力量，建立国际秩序，措施包括与中俄合作、谋求联合国常任理事国席位、扩大军事能力、建立战略伙伴关系等;区域层面上印度旨在实现在亚洲的主导地位，加强在西太平洋的力量和存在，措施包
括与美日本在亚太地区的合作、推动“向东行动”政策、促进印度洋的合作等;次区域层面上印度建立南亚霸权，措施包括对抗中巴轴心的联合、南亚经济一体化等。详见：Mohan， Raja. India and the Balance of Power[J]. Foreign Affairs， 85：17-32; Okoth P G. USA， India， Africa During and After the Cold War[M]. Nairobi：University of Nairobi Press， 2015：36.;Horimoto T. India’s Foreign Policy for Major Power： Its Thucydides Trap in the Future？[J]. Senri Ethnological Studies， 2017（96）： 205.：第一类为“直接邻国”，包括毛里求斯、孟加拉国、缅甸、斯里兰卡、泰国、尼泊尔和不丹，即与印度共享陆地或海上边界的南盟国家（除巴基斯坦）以及印度洋沿岸和岛屿国家（缅甸、泰国和毛里求斯），相应政策为“邻国优先政策”。第二类为“扩展邻国”，包括海湾国家、中亚国家、东亚国家和东南亚国家，即与印度处于战略互存、关乎印度重大利益或外交关切的“直接邻国”的外围国家，相应政策为“西联政策”“中亚政策”“东向行动政策”等。
       
        （二）政策的阶段发展与主题演变
        自独立以来，印度的邻国政策大致经历了理想政治、权力政治、和谐政治、合作政治“
和谐”与“合作”存在差异。和谐关系指示关系的稳定与和平性，并不一定产生合作关系。而合作关系是建立在和谐关系之上，由行为体互动产生的联系。以及共同政治等五个阶段。印度卡利亚尼大学政治学教授普拉蒂普·查托帕迪亚将印度的“邻国政策”分为五个阶段，即第三世界主义政治、统治政治、包容政治、邻国政治和友谊政治。详见：Chattopadhyay P. The politics of India’s neighbourhood policy in South Asia[J]. South Asian Survey， 2011， 18（1）： 93-108.前两个阶段前提是“南亚次大陆是印度独有的势力范围，印度必须努力阻止大国对该地区事务的干预”。Mohan， C Raja. Beyond India’s Monroe Doctrine [EB/OL]. https：//www.thehindu/2003/01/02/stories/2003010200981000.htm，2003-01-02/2019-03-09.从第三阶段起，印度开始注意利用邻国自身和域外大国（主要是美国）解决南亚国家事务，更加注重和防御中国在该地区势力的发展。
        理想政治阶段（1947-1962年）：虽然尼赫鲁（Jawaharlal Nehru）拒绝接受殖民政策残余，并誓言将“从殖民地枷锁中解脱出来”作为其政策的主旋律，但很大程度上依然遵循英国的殖民政策，即通过与邻国签订条约来确保边境安宁，以保护其安全和商业利益。Behuria A K， Pattanaik S S， Gupta A. Does India have a neighbourhood policy？[J]. Strategic analysis， 2012， 36（2）： 229-246. 1949年8月8日，印度和不丹签订友好条约，
呼吁两国和平共处与互不干涉内政。该协定的签署意味着印度成为不丹的保护国。在中印关系上，尼赫鲁将中国视为“亚洲兄弟”，认为亚洲只有在中印合作情况下才可以崛起。1954年中印两国总理实现互访，共同倡导了“和平共处五项原则”。在印巴问题上，尼赫鲁低估了克什米尔问题的严重性，将其称其为“（南亚）次大陆国家之间的国内争端”。Letters from the darkest hour fInder [EB/OL]. http：//archive.indianexpress/news/letters-from-the-darkest-hour/712359/， 2010-11-17/2019-03-14.
        尼赫鲁政府的邻国政策主要围绕四个主题进行。第一，寻求（维持）现状，以条约管理维护双边关系和维系传统统治;第二，印度必须承担该地区的作用和责任;第三，印度必须成为反殖民主义斗争的领导者;第四，印度与中国合作才可以避免超级大国之间在亚洲的竞争。Chattopadhyay P. The politics of India’s neighbourhood policy in South Asia[J]. South Asian Survey， 2011， 18（1）：104.
        权力政治阶段（1962-1991年）：拉尔·巴哈杜尔·夏斯特里（Lal Bahadur Shastri）和英迪拉·甘地（Indira Gandhi）将印度的外交政策引入了现实主义，抛弃了尼赫鲁理想主义和道德主义。1962年中印边境战争和1965年印巴战争彻底改变了印度的邻国政策。英迪拉·甘
地上台后奉行更为激进的“硬现实主义”（hard realism），即权力关系和务实解决方案，而非道德原则或自由制度。Mansingh S. India’s search for power： Indira Gandhi’s foreign policy， 1966-1982[M]. London：Sage Publications Pvt. Ld， 1984.印度于1971年悍然介入巴基斯坦西部与东部的纷争，最终因受到西方压力被迫签署《西姆拉协议》。在英迪拉支持下，印度实施名为“微笑佛陀”核武器试验计划，并成功核爆。英迪拉的自信政策引起了更多的恐惧而不是邻居之间的尊重。Nervous Neighbours， Economic and Political Weekly[J]. 1980，15（10）：490在英迪拉被暗杀后，其子拉吉夫·甘地继续奉行（进攻性）现实主义，将“英迪拉主义”执行到了冷战的结束。
加拿大 新印太战略        英迪拉和拉吉夫政府的邻国政策主要围绕四个主题进行。第一，维护区域安全秩序，防范大国介入，公开追求其在南亚政治舞台上的支配地位以及合法性;第二，“英迪拉主义”的宣布;第三，对他国进行内政干涉和政权更迭;第四，認清大国政治本质和国家冲突的不可避免性。
        和谐政治阶段（1991-1997年）：两极格局瓦解之际，印度外交部长古杰拉尔（Kumar Gujral）开始重塑其邻国政策，强调政府间和谐而非政治干预，强调非互惠而非针锋相对，
强调促进共同经济利益而非国家安全。Chattopadhyay P. India’s South Asian Neighbourhood： Policy and Politics[J]. The Indian Journal of Political Science， 2010： 1253古杰拉尔上台后开始实施“古杰拉尔主义”，旨在使印度单方提供帮助，不要求对等回报，从而让南亚地区处于良性互信状态。印度与孟加拉国讨论了分享恒河水、查克马难民和非法移民问题。1990年印度与不丹签署过境贸易协议。纳拉辛哈·拉奥（Narasimha Rao）政府上台后开始实施经济自由化改革，并意识到印度需要在和谐、稳定的基础上构建区域和国际秩序。过去，印度试图将主要大国排除在次大陆之外，而现在印度正与大国密切合作，共同解决尼泊尔和斯里兰卡的政治危机。印度在该地区的单边主义越来越多地被多边主义所取代。
        合作政治階段（1997-2014年）：瓦杰帕伊（Atal Bihari Vajpayee）政府承诺致力于建立一个“强大的印度”，这个“强大的印度”被公认为“世界自治权力中心”，并停止向邻国“施加屈服压力”。在这次官方承诺中，人们发现了“古杰拉尔主义”的回声，敦促邻国“参与印度的经济，而不是担心它”，从历史分歧中解脱出来，共同追求和平与繁荣。Behuria A K， Pattanaik S S， Gupta A. Does India have a neighbourhood policy？[J]. Strategic analysis， 2012， 36（2）： 239.他启动了与宿敌巴基斯坦的和平进程，开启了著名的“巴
士外交”，缓和了印巴之间的矛盾。同时，瓦杰帕伊成为自1993年以来第一位访华的印度总理，双方签订了“里程碑”式的联合宣言。辛格（Manmohan Singh）政府继续奉行分享印度经济繁荣的政策，重视互联互通、社会发展和区域经济一体化。辛格政府与孟加拉国和马尔代夫达成框架协议，与阿富汗签署重要战略伙伴关系协议。

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