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引言
基层综合应急救援队伍作为我国应急救援力量的重要组成部分，曾经在我国的应急救援工作中发挥了极为重要而特殊的作用，取得了显著成绩，得到了社会各界的高度赞誉（图1）。
回顾我国基层综合应急救援队伍的建设发展历程，2008年四川“5·12”地震特大灾难发生后，我国综合应急救援体系建设开始快速发展，并逐步走向成熟；2009年，为更好地贯彻《突发事件应对法》，国务院办公厅发布了《关于加强基层应急队伍建设的意见》（国办发〔2009〕59号），为基层应急队伍建设指明了方向。2010年，公安部出台的有关强化消防队伍应急救援职能的文件，提出了基层应急队伍的实现路径，即应该与当地
的消防队伍协调配合，相互取长补短。在此期间，
公安部还根据基层应急救援队伍的实际，印发了关于综合应急救援队伍建设步骤、标准等有关规划以及基层队伍装备配备要求的文件，为各地基层应急队伍的建设提供了重要指导。据不完全统计，到2017年10月为止，全国已经有99.7%的县（区）配合当地的消防队伍，各自建立起具有应急救援功能的基层队伍，应急力量发展的前景越发光明。
2018年，为加强应急救援队伍建设，《国务院机构改革方案》提出组建应急管理部，以整合各方力量，提升救援效率。这一高屋建瓴、立意高远的重大举措，必将对我国整个应急体系建设产生持续而深远的影响。但同时我们也应看到，对照机构改革方案要求，目前基层应急队伍在建设过程中还存在很多突出问题，如顶层设计不足、
关于我国基层综合应急救援队伍建设的几点思考
郭其云　邓彪
郭其云，湖南安全技术职业学院特聘教授，原中国人民武装警察部队学院科研部教授，科研所所长、应急救援管理研究中心、消防软科学研究中心主任，硕士研究生导师，兼任教育部学科学位评审专家、新华社瞭望智库专家、光明日报社与南京大学智库思想网络评审专家等，研究方向为应急救援与管理。主持或作为主要成员完成国家级、省部级项目30余项，发表学术论文160余篇，出版专著2部，参与撰写论著、教材8部，标准2
项。
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资源配比分布不均、忽略协同联动力量与机制执行成本之间的统筹关系。而且，由于应对力量不够集中，各部门职能划分有待进一步厘清，快速协调联动等问题也急需解决。
因此，面对新时期的历史使命，如何适应职能转变，理解掌握基层综合应急救援队伍建设的状态，分析在队伍组建发展过程中的突出问题，并针对性地提出解决意见和建议，从而进一步推动完善应对灾害的各项救援准备工作既是形势所需，也是时代呼唤。
基层综合应急救援队伍建设现状分析
近年来，我国对基层综合应急救援队伍的建设重视度逐渐提高，在“十二五”突发事件应急体系建设专项规划中专门引入了该项工作，公安部专门为强化应急队伍建设和管理等工作开了三次现场会。随后，各地根据国务院第59号文件精神，陆续制定和下发了地区性的相关文件，全面展开了各项工作。
（一）队伍初具规模
我国的应急救援队伍建设经过长时期的艰难探索和实践，取得了长足进展。各地在国家有关文件、政策的指导下，依
托当地消防队伍，纷纷建立起了既有专业知识、又有处理多种灾害事故能力的应急救援队伍，并进一步完善工作形成体系。例如，早在2010年底，走在前列的湖南、山东等省便在全省各地级市、县(市、区）等建立起应急支、大（中）队；湖北省建立起以赤壁市为典型的“轮值轮勤”，以谷城县、大冶市和宜都市为典型的“分点执勤”和以郧西县为典型的“混编执勤”三种模式的应急救援队伍；云南等省从队伍与
机构建设、体制与流程完善、文件出台、实战拉练、经验总结等七个方面，研究、制订出了一套组建基层应急救援体系的有
效方法。
再如，原北京消防总队从2009年8月以来，分别组建了负责高层建筑灭火救援、地下建筑灭火救援、石油化工灭火救援和轨道交通专业救援4支专业队伍，于2011年3月进一步以原北京消防总队为基础，组建了北京综合应急救援总队，其中包括专门负责地震灾害搜救的3支重装队和8支轻装队。这些专业队伍普遍具有较强的综合能力，其建设经验可为基层综合应急救援队伍的完善提供借鉴和指导。
（二）组织各有特
针对现有资源情况，全国各地建设了各具特的应急救
援队伍。比如，湖北谷城县以当地消防大队为基础，将应急
图1　消防员扑救爆炸起火的槽罐车
办以及其他具有应急救援职能的部门联合起来，组成应急救援局；大冶市创新管理模式，以消防站为基础组建成立了应急救援中心，在全市层面实行应急委员会、应急办和应急救援中心三级管理；还有一些地区，创新领导机制，在成立县级综合消防大队后，直接将政府常务分管领导、政府办公室以及公安局等有关领导吸纳进来，在基层救援队伍以外不再单独建立行政管理部门体系，如江苏省盐城市的建湖、亭湖、等7个基层单位的应急救援队伍即是如此。
（三）装备基本齐全
按照“健全体系、完善机制、贴近实战、警地融合、增强效能”的指导方向，全国约有300个地级以上城市组建了战勤保障大队，逐步构建了消防队伍日常储存与社会支援保障相结合、实际物资储备与企业物资制造能力相呼应、消防队伍自身输运与交通或物流部门运送协调联动的储运机制，迅速储备了成批量具有高科技水平、能够达到跨区域综合性应急救援要求的装备物资，形成了一整套覆盖全国的应急物资储备配备和输运保障的网络。依托消防队伍，我国已建设了6个国家陆地搜寻与救护基地，分别位于河北省石家庄市、广东省广州市、辽宁省沈阳市、浙江省绍兴市、重庆市和新疆自治区乌鲁木齐市。同时，根据实际需求，配备多种应急救援急需的特种专用器材1万多件套、车辆96辆；在石家庄、北京、绍兴、沈阳、长沙、成都、广州、银川、重庆、乌鲁木齐等城市建设10个应急救援装备器材存储库。
（四） 经费保障有力
依据公安部出台的关于基层应急救援队装备配备要求的文件要求，各单位经费来源主要有政府财政补贴、单位自筹、公益赞助、社会募捐等方式。例如，湖北省谷城县的三个应急装备物资存储库，便是依托当地的消防大队、森林灭火队伍和非煤矿山救援队伍成立的，并且辐射全县。为更好地建设应急救援队伍，提升队伍实力，各地逐步落实人员日常补贴、医疗保障、工伤抚恤、专家津贴等保障制度，投入了数量可观的经费。例如，湖北省赤壁市由市财政负责资金支出，按照每人每月100元岗位补贴以及每天20元训练补助的标准，发放给值班留守的队员，极大地增强了队伍的稳定性。
（五）制度日趋完善
在运行机制与法制建设方面，各地不断总结建队、联动经验，探索基本适应本地区队伍组建和组织架构的运行机制，并适时出台相关地区性标准、规定进行成果巩固，实现法制化。例如，湖北依靠规章制度的建设，推动了应急救援队伍在技能训练、日常管理、生活保障、组织联动等方面的运行体制日趋完善；云南文山消防救援支队出台了一系列规范性文件，规定在应急救援队伍人员训练和培训方面，对非现役人员也实行准军事化管理，提升了综合应急救援队伍运行效率。
基层综合应急救援队伍建设
存在的主要问题与原因剖析
当前，随着基层综合应急救援队伍建设的不断发展壮大，在前进的过程中，也出现了许多亟须引起我们高度注意的突出问题，主要是：
（一）资源整合效率有待提高
综合应急救援队伍建设是一个综合、系统、利国利民的公益事业，应从政府行为的高度而不是单纯的部门或行业行为来理解。政府在综合应急救援队伍的建设中必须通过强有力的组织重构实现资源的高效整合，而不只是简单地发挥协调作用。但由于种种原因，相当一部分地区基层综合应急救援队伍仍然存在理念含糊、职责不明，资源整合效率低等问题。2009年国务院59号文件对综合应急救援队伍的职责要求作了明确规定，然而在具体落实当中，各地区在不同程度上存在职责不明确、执行打折扣、政府作用相对弱化等现象。出现这些问题，一方面是由于建设理念上的偏差，没有从顶层设计的高度去把握资源整合的重要性，另一方面是由于对综合应急救援队伍的职责要求认识不足、落实力度不大，致使在队伍组建、资源整合等方面缺少相应的集中统筹和目标牵引力度。
（二）队伍发展质量受限
基层应急救援队伍存在发展质量受限的问题，该问题突出体现在应对重特大灾害事故的能力亟待提高。究其原因，主要体现在三个方面：一是政府主导的综合应急救援队伍在组建、管理、联动、保障和培训的组织架构方面，对各个部门资源整合和组建统筹力度不大；二是在组建模式的设计方面，“综合”的职
能定位彰显力度不大，模式设计还不够成熟；三是在组建综合应急救援队伍时，其核心职能定位与凸显方面，与其他应急力量之间形成的应急救援格局或体系在职能上缺乏衔接、互补和配套。
（三）协同运行成本较高
各地区的基层救援队伍虽然在组建上主要依托当地消防队伍，但也有部分依托专业力量，因此，在组建模式上编制
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不统一，特别是队员来源成分复杂，参差不齐。不仅如此，由于在如何处理“综合”职能定位达成和人员编制稳定二者之间的矛盾时，各地协调解决的认识、能力、程度不一，编制人员来源差异造成系统内部部门多元分散，导致队伍缺乏集中稳定，极易造成运行机制错综复杂，管理、联动困难，在队伍日常管理、岗位补助、训练演练、教育培训、联合作战和协同保障等方面点多、线长、面广、散乱，机制运行、部门协同成本偏高。
（四）后勤保障缺乏统筹
基层救援队伍在组建时布点过于分散，由此带来的弊端不一而足：一是资源整合空间、范围缩小，导致优势资源的选择、资源的高效整合质量下降，从而弱化了队伍组建的质量保证力度；二是攻坚和分散覆盖两者难以兼顾，导致基层综合应急救援队伍区域救援能力作用发挥不明显；三是容易造成专业救援力量、志愿救援队伍、应急救援队伍三方面的统筹失调，导致重复建设、财力分散、经费跟进困难三方面的财政经费使用与保障问题。
考虑了互联互通和资源共享的问题进一步加强基层
综合应急救援队伍建设的建议
针对上述问题，我们必须以对社会负责、对人民负责、对历史负责的精神与态度，切实遵循、贯彻落实“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”的方针，紧紧抓住机构改革的大好时机，用足用好政策优势，认真思考，采取得力措施，努力建设一支具有中国特的“素质优良、结构合理、适应需要、敢打必胜”的基层综合应急救援队伍。　
（一）加强顶层设计下的宏观统筹
加强宏观统筹，要求我们转变理念、理清思路，通过政府对应急救援队伍领导管理机构的组织架构整合，实现在队伍组建中强有力的组织领导和各部门的资源高效搭配，从而在本质上发挥“政府主导”作用：
一是要确保组织架构对于综合应急救援队伍建设过程中的资源整合，职能发挥中的组织指挥和训练管理培训工作中的指导高效有力；二是要紧紧围绕“综合”的职能定位要求设模式、建队伍、顺机制、强保障，特别是在组建思路上做到清晰明确，坚持在发挥政府的组织架构、设计基础的主导作用条件下，依托当地消防队伍，吸纳各个部门专业人员或者直接招聘社会专业人员，同时做好稳定各专业人员、数量规模、管理协调机制、培训体系和待遇保障等工作。
（二）积极创建队伍质量保障新格局
通过对湖北省三种组建综合应急救援队伍模式的比较与分析，以及通过北京消防救援总队组建专业灭火救援队和重型、轻型地震灾害搜救队等实践受到的启发和借鉴，我们可以在三个方面完善建队思路。
一是在组建模式上：在省、市、县级成立综合应急救援队伍时，可以采用专兼结合、兼职联动等多种方式；在乡镇一级组建应急队伍时，可以采用职业、志愿或兼职、志愿相结合的方法——其中职业、兼职和志愿人员优先选取各行业中专业技术精湛、实践经验丰富者作为主要来源，专兼结合的模式满足了“人员集中稳定”“专业互补集成”“队伍效能发挥”三大要求，可以实现“综合”的职能定位切实得到最大化。
二是在队伍质量保障格局上：在确保综合的基础上，将应急救援队伍并入应急救援体系的总体布局中进行考虑，确保“综合内有专业，综合间有互补融合，专业内有协同配合，专业间有联动，综合和专业队伍融合发展”。
三是加快统一指挥体系建设，尽快形成合力。要借机构改革的大好时机，整合优化现有救援力量，努力探索构建高效、集成、专业、联动、协同的应急救援队伍管理指挥模式，充分发挥各类应急力量的优势与特长，最大限度地调动其参与救援的积极性，保障其合法权益。
（三）努力达成资源共享，实现互联互通
要想充分发挥好省、市、县和乡镇级两种综合应急救援队伍的作用，必须抓住三项重点：
一是必须高效发挥省、市、县级队伍建设职能，乡镇级队伍的全面覆盖以及依托各专业力量、其他力量组建的综合性应急救援队的补充，形成多点开花、合理布局、全面覆盖的综合应急救援网络。
二是必须依托应急救援指挥通信网络平台，实现灾情预警、联动响应、统一指挥和协同保障等顺利进行的要求，保证各支应急救援力量与其他力量之间的职能发挥和联动协调。当前，亟须解决各相关职能部门各自为政、信息系统封闭、互联互通困难等弊端，最大限度地减少重复、同质化建设。
三是应紧紧抓住平安中国、智慧城市建设时机，充分运用大智移云技术，统筹规划信息化建设布局，强化资源共享力度，确保最优化、最大化地实现应急资源效益。
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（四） 大力加强实战能力建设
在基层综合应急救援队伍人员教育培训、日常训练和综合演练等方面，国内外有许多经验可以借鉴，如德国在应急救援队伍标准化建设中的人员培训思路、模式、机制，安徽省在应急管理人员培训方面的方式方法等。总体来说，可以在基础理论培训、专业培训、专项培训和综合演练四个层面组织实施：
一是依托当地消防队伍训练场所、基地、地方院校或培训机构组建满足综合应急救援队伍教育培训、训练演练要求的训练培训基地，形成专业设立、课程内容、训练课时等更加专业化、层次化、系统化的配套培训体系。
二是组织开展日常训练，充分利用队内训练基础设施组织实施体能技能、战术配合、专项类型灾害事故处置等训练科目，定期开展真火与烟热环境下的模拟作战等训练，切实做到常训常备。
三是定期组织开展应急救援随机拉动演练，通过预案制定和综合演练，发现在队伍管理、训练设置、联动响应、联合作战和协同保障等方面存在的问题，不断在指挥的运行机制方面加以完善，提高综合应急救援能力（图2、图3）。
四是重视从战争中学习战争，通过战评总结、案例解剖等形式，积极总结经验、吸取教训，不断提高队伍实战化水平。
（五）逐步固化良性运行机制
基层综合应急救援队伍的建设发展不仅依靠组建模式、人员编制、管理方式、培训基地和经费保证等刚性环节的支撑，还需要创建、完善一整套确保队伍常备、常训、综合、实战的运行机制来提供软件支持。
同时，在运行机制较为成熟完备的基础上应适时通过立法工作将机制建设成果巩固下来。实现运行机制的法律化是实现依法促建、依法促训、依法促战的有效途径，对于推动应急救援综合效能的发挥具有重要推动力。
（六）不断加强多维保障力度
要想建设并完善发展一支专业高效的基层救援队伍，在基础建设、装备供配、岗位补助、演练培训等方面都离不开经费落实。要以政府财政支持为主、部门经费保障为辅、社会捐助为补充，积极拓展筹资思路和渠道。
一是搞好专项财政预算上报工作，推动政府合理分配经
费落实任务。
二是出台相关政策建立专项经费划拨长效机制，保证经费来源的持续稳定。
本文由国家社科基金重点项目《我国职业安全健康问题合并立法与治理体制改革创新研究》（项目编号：16ZDA020）、湖南安全技术职业学院教育教学一般资助项目《世界主要国家应急教育比较研究》（项目编号：AY19C00516ZDA020）资助。
三是要积极开展社会宣传，通过政府向企事业单位、社会团体等提供适当、合法政策倾斜，激发、鼓励社会、企业、团体、个人的捐助积极性。
结束语
基层综合应急救援队伍建设是一项功在当代、利在长远的重要工作，也是政府防灾减灾救灾能力提升的关键环节。必须认真分析当前建设现状、总结存在问题、搞好顶层设计，抓住重点环节。主要从优化队伍组建模式、完善运行机制、加强多维保障等方面综合考虑，统筹规划，结合实际，注重实效，努力构建满足需要、协同联动、效能优良的基层综合
应急救援队伍体系。
图2　消防员疏散转移被困众
图3　开展被困人员救援训练
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