城建档案信息资源共享探析
作者：郑小妮
来源：《办公室业务（上半月）》 2020年第8期
    文/肇庆市城市建设档案馆 郑小妮
    【摘要】社会信息化背景提出了城建档案信息资源共享的要求，本文分析了城建档案信息资源共享存在的问题，并提出实现城建档案信息资源共享的实施策略。
    【关键词】城建档案；信息化；信息资源共享
    21世纪，通信技术和网络技术方面的飞跃使得全球性的信息资源共享具备了可能性。加之随着社会公众信息知情权的觉醒，人们提高了对获取、利用信息的要求，实现信息资源的共享成为时代的呼唤。在全球信息化建设的浪潮中，各国均把开发信息资源，实现社会信息资源共享作为目标。在各行各业积极推进信息化建设、提高社会信息资源共享程度的同时，城建档案作为一种具有重要凭证和参考价值的信息资源，如何促进其共享工作，及时为政府部门和社会提供利用成为摆在我们面前的突出问题。在社会信息化的环境中，要实现城建档案信息资源的共享，需要我们准确理解城建档案信息资源共享的内涵，对城建档案信息资源共享存在的问题进行客观分析，并提出相应的实施策略。
    一、城建档案信息资源共享的含义及特点
    信息资源共享，如果简单地从字面上理解，应是所有信息资源在全社会范围内供所有人分享、利用。但由于保障国家利益、维护个人隐私、保护知识产权等原因，信息资源共享往往是带有一定限制的，提供的信息资源及允许的利用体在不同情况下有不同的规定。城建档案信息资源涵盖了城市规划建设管理、城市基础设施工程、城市地下管线工程、城市工业与民用建筑工程等重要信息资源，来源广泛、载体多样、内容复杂、专业性强。作为一种特殊的信息资源，城建档案信息资源作用范围广泛，不仅能利用城市建筑物、构筑物、基础设施工程进行维修、改建、扩建，也是城市进行规划建设管理的重要依据，同时关系到城市建筑物、构筑物和基础设施的安全，档案涉及单位和个人的合法权益，具有保密性、安全性强等特点。因此，城建档案信息资源共享的指导思想是，在保障国家安全、集体利益、个人隐私、知识产权的基础上，保证城建档案信息能最大限度、最广范围提供给政府部门和社会利用。城建档案信息资源共享的含义是指城建档案信息资源在符合保密要求的基础上，在不同层次、不同部门信息网络系统间实现互联互通并向政府部门和社会提供服务。我国图书馆界于20世纪80年代前期开始了对文献资源共建共享的研究，取得了较为丰富的研究成果。档案学界也于20世纪90年代中期开始对档案信息资源共享开展了较为集中的研究。城建档案信息作为一种专门的档案信息资源，地域性、专业性和动态性特点较明显，其共享工作既要吸收、借鉴文献信息资源共享和综合档案信息资源共享的成果，也要充分结合自己的特。文献信息资源的共享，从建设上说，对可供共享的文献及利用体的限制较少，更
注重图书馆馆际间的交流，力求减少馆藏资源的重复建设，致力提高文献资源拥有的数量及文献信息资源的可获知能力和可获得能力。而城建档案信息作为档案信息资源的一种，既有档案共有的证据效用和保密性特点，又有特有的地域性、专业性、动态性等特点，故而不同的利用体可共享利用的信息可能相差很大。因此在共享的建设上应对不同利用体的共享内容进行重点研究，应注重考虑信息能否公开，信息是否安全，公共性的信息一般可在全社会范围内实现共享，带有一定密级的信息和涉及国家安全或隐私权的档案只能在一定范围内控制使用。
    二、城建档案信息资源共享面临的问题
    城建档案信息资源由于历来高度强调其安全性和保密性，基本上属于一种限制利用的状态。要从这种限制利用、不主动对外开放状态发展到社会化的信息共享，必须清醒认识到还存在不少问题。
    （一）保密思想占主流地位，信息共享意识缺乏。在城建档案事业30多年的发展历程中，保密思想一直占据主流地位。1988年原城乡建设环境保护部印发的《城乡建设档案密级划分暂行规定》直至2016年才宣布失效，该《暂行规定》将涉及规划、地下管线、市政工程、公共建筑工程等类别档案绝大部分定为机密、秘密档案，保密思想在城建档案管理者心中根深蒂固，加上受管理理念、机制体制、技术等因素影响，“开放危险，保密保险”“不求有功，但求无过”的保守思想多年来一直束缚着城建档案管理者，总认为档案保密任何时候都不会出差错，而开放档案却要担很大的风险。加上长久以来城建档案部门处于相对封闭的状态，与其他部门没有建立起互联互通机制，绝大部分城建档案工作者缺乏信息共享意识。
    （二）缺乏整体规划和统筹，没有制定相关政策和标准体系。目前对城建档案信息共享的系统性研究尚未开展，有关部门没有制定城建档案信息共享的中长期规划，城建档案信息共享缺乏相关政策法规、技术标准的指引。2004年原建设部印发的《全国城建档案信息化建设规划与实施纲要》中，提出“筹划建设全国城建档案信息（目录）中心和地区中心”“发展和完善全国城建档案信息网”“实现各城建档案馆的档案信息网在国家公用通讯平台基础上的互联”“建立全方位、多层次、技术先进的城建档案信息化管理、服务体系，实现资源共享”等建设目标，但有关部门没有制定城建档案信息资源共享的具体政策和相关标准体系，没有搭建共享的平台，共享工作无法进一步制度化、规范化和程序化，大部分城建档案工作者对哪些档案可以共享，哪些档案不可以共享心中没底。各城建档案馆在业务建设上各自为政，标准体系不一，至今连全国性或区域性的城建档案目录中心都没有建立起来，信息资源无法实现共享。
    （三）城建档案信息资源不丰富。要实现信息资源的共享，面临的一个重要问题是需要有丰富的城建档案信息资源。现各地可供共享的城建档案信息资源，无论是质量还是数量都还存在很大的提升空间。从各地城建档案资源的层级来看，工程级、案卷级、文件级著录信息数据库建设较为丰富，但专题数据库、全文数据库、多媒体数据库、城市综合地下管线数据库、CAD文件数据库等则较为短缺。城建档案馆存有大量的图纸档案，目前部分城建档案馆还未开展或未全部开展城建档案的数字化工作，且大部分地区建设电子文件归档工作不理想，可供共享的信息资源不够丰富。从城建档案资源的类别来看，各地城建档案馆保存的竣工工程档案的信息资源相对丰富，而建设系统各类别档案信息资源不理想。
考虑了互联互通和资源共享的问题
    （四）存在信息安全问题。在数字化和网络化的环境下，信息网络化共享存在一定的安全风险，信息是否安全成为影响其能否共享的重要因素。影响信息安全的因素主要有两方面：一个是技术问题，另一个是管理制度。在互联网或其他公共信息网络，档案信息安全依然存在着被恶意病毒攻击的危险，这些病毒会输入恶意代码，窃取用户信息，进而导致数据泄漏和丢失，甚至造成系统瘫痪。在管理制度上，城建档案信息资源共享存在制度缺位问题，缺乏信息管理制度、人员管理制度、系统运行环境安全管理制度以及对泄露、滥用、不正当交易城建档案信息的处罚制度等，未能从制度上保护城建档案信息的安全。
    三、城建档案信息共享策略分析
    （一）树立城建档案信息资源共享意识。2008年开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，应当及时、准确地公开政府信息。2016年，国务院印发的《政务信息资源共享管理暂行办法》要求，加快推动政务信息系统互联和公共数据共享。在信息化社会发展的大潮流下，政府部门要提倡信息公开为常态，推动信息共享，应将城建档案信息资源的特殊性与信息资源共享的理念相结合，正确理解城建档案保密性和开放性概念，树立起适应社会发展需要的城建档案共享理论。结合城建档案保密性、区域性强等特殊性，也必须清醒认识到，城建档案信息资源的共享不是对保密意识的全盘否定，不可任意共享，应该是有条件的共享，符合保密要求的共享。
    （二）加强城建档案信息资源共享顶层设计。要实现城建档案信息资源的共享，应该有整体的规划和统一的标准，住建部门、档案部门等应组织研究制订全国性的城建档案信息资源共享总体规划方案、技术标准、行业规范，搭建信息共享平台，建立健全城建档案信息资源共享工作制度，对城建档案信息资源共享给予政策性引导和法律保障。在共建共享的顶层设计方面，不动产登记档案提供了较好的范例。2018年，经原国土资源部的统一部署，全国不动产登记档案数据已经实现国家、省、市、县四级联网共享。2019年3月发布实施的《不动产登记暂行条例》规定，不动产登记有关信息与住房城乡建设、农业、林业、海洋等部门审批信息、交易信息等应当实时互通共享。城建档案部门汇集了住房城乡建设部门的审批档案，城建档案信息资源是政务信息系统建设中不可或缺的环节，城建档案信息资源共享的顶层设计也应尽快提上议程。基于城建档案信息地域性、动态性强等特点，区域性部门间的共享需求尤其突出，应尽快明确基于电子政务系统的城建档案信息数据标准、共享平台交换接口，与工程建设项目审批系统、不动产登记系统等建立连接，尽快实现区域间的数据共享，为城市规划建设管理及时提供利用。
    （三）丰富和细化可共享的城建档案信息资源。各城建档案馆应加强城建档案信息资源建设，积极推进城建档案目录、全文、原件数据库及各种专题数据库的建设，丰富可共享的城建档案信息，为城建档案信息资源的共享打下坚实的数据基础。并应进一步细化有关信息共享操作规则，城建档案工作开展多年来，对城建档案信息的提供利用和共享工作已积累了一定的实践经验，住建部应组织对城建档案的密
级、保管期限、档案类别、利用对象等开展研究，制定具体的城建档案信息资源实施细则，明确对不同类别、不同内容的档案信息采取不同的共享方式，明确国家相关部门、城建档案权利人和利害关系人等主要利用对象的共享范围和共享方式。对涉及国家秘密的档案，其数据只能存储于涉密计算机或系统内，不得在非涉密的网络系统共享。对涉及商业秘密、个人隐私的档案信息和在城市规划建设管理中产生的内部信息，设为暂不共享类，只提供给相关权利人、利害关系人和相关部门利用。对能提供给特定需求方的档案信息，设为有条件共享类，在政务网上共享，及时为城市规划建设管理提供依据。对城建档案项目级、工程级、案卷级、文件级目录信息，已达到法定公开期限和属于政府信息公开范围的档案，应该明确为无条件共享类，通过互联网方式提供共享，借助网络共享来扩大信息资源的利用广度和深度。
    （四）加强城建档案信息安全保障。应建立信息安全技术保障体系和管理保障体系，保障城建档案信息的安全。构建信息安全管理保障体系，即利用数字认证、电子签名、密码认证、密钥管理、数据加密、防火墙、入侵检测、数据备份等技术来保证信息安全，应重点完善用户身份认证信息、访问控制、信息审计追踪等防控措施，保障档案信息数据的保密性、完整性、可用性。还应通过建立有效的管理保障体系，建立包括安全法律保障体系、信息管理制度、信息共享相关人员管理制度、系统运行环境安全管理制度、安全应急处置和灾难恢复等制度，妥善处理各类突发安全事故，为档案信息资源的合理安全利用创造良好环境。
    四、结语
    城建档案信息资源共享是时代发展的必然趋势，如何能从现状的不愿共享、不敢共享、不能共享走向能在不同层次、不同部门信息网络系统间实现互联互通并向社会广泛提供服务，尚须有关管理部门和档案学界付出不懈的努力。
     
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