基金项目：国家社会科学基金项目/电子政务信息资源整合机制研究0(编号:07BTQ018)的阶段性成果。作者简介：商晓帆，女,1964年生，硕士，研究馆员，图书馆馆长，研究方向为政府信息资源管理。电子政务中的信息资源整合研究
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A Study on E -government Information Resource Integration
商晓帆
(黑龙江省委党校 哈尔滨 150080)
摘 要 分析了电子政务中的/信息孤岛0问题，提出了电子政务信息资源整合是解决/信息孤岛0的重要之举，以及建立以门户网站为平台的信息资源整合机制。关键词 电子政务 信息资源 整合机制中图分类号 G203
1 电子政务中的/信息孤岛0问题分析
/信息孤岛0是电子政务发展到一定阶段必然要面临和解决的棘手问题，正确分析、研究、解决这一问题，成为当前我国电子政务的重中之重
[1]
。欧盟委员会将电子政务的发展分为
网上公布信息(posting of information online)，单向沟通(one-w ay interaction)，双向沟通(T wo -way interaction)和全方位沟通(Full online transactio ns,including payment)四个阶段。一般来说,/信息孤岛0的形成主要是在二、三阶段，在这两个阶段是信息实现共享、交互和有效利用的关键阶段，容易存在网络、信息资源、应用等多种/信息孤岛0问题。
目前，国内很多学者对/信息孤岛0的定义大多局限于政府之间不能互享信息，各部门信息处于一种割裂状态而没有被很好地互通起来[2]。他们认为，通过建立统一标准，建立中央门户网站和统一的数据库，就能解决/信息孤岛0问题，解决/信息孤岛0问题的目的是为了达到信息共享、互联互通。笔者认为，这种定义只把注意力放在网络的一个特征上，即信息互享，它忽略了网络的另一个优势，即与公众与服务客体的无界线交流。共享仅仅是一种手段，如果仅从信息共享、互联互通去考虑，就会停留在问题的表面，就可能形成一个个更大更可怕的/信息孤岛0，电子政务的实现也将成为我们永远也无法触摸的/海市蜃楼0。
笔者认为,/信息孤岛0的概念可以从两个层面理解，一是从技术层面理解，指的是一个个相对独立的不同类型的数字资源系统，由于各系统间相互封闭、无法进行正常的信息交流，犹如一个个分散、独立的岛屿。二是从非技术层面理解，一方面指的是信息资源稀缺的政务系统，表现形式主要为不能提供有效政
务信息和业务服务的政府网站；另一方面指的是与服务客体之间的无互动或单向行为。电子政务要求的是政府的服务在网络中得到完美的体现。而网络最大意义和功
能就是信息的互享和无限沟通。
在电子政务发展初期，由于技术原因形成的/信息孤岛0是大量存在的。由国家信息化工作办公室组织撰写的5首次中国互联网络资源调查报告6中曾有一组数据：全国有近半数网站是/信息孤岛0，没有任何站点的链接；在进行链接的网站中，链接2至5家的最多，达22.7%，链接6至10家的为11%，少部分超过20家。没有链接，信息难于查，至于内部网，一家企业办公、业务、财务各成一网，更是司空见惯[3]。目前，我国电子政务经过几年的发展虽然有了很大的进步，但是对于电子政务至关重要的互动交流和网上办事功能却处于落后状态。从表1可以看出[4]，通过对289家地级市(地区、自治州)政府门户网站的测评与分析，发现各地级政府网站在/互动交流平台0与/网上办事(企业、个人)0两项的得分远远低于/政务信息上网0和/网站建设维护0两项上的得分。网络的最大优势在于低交互成本，而这一点在我国电子政务的建设中却还没有得到充分体现。
表1 2006年地级市政府网站评估结果统计
平均最大最小政务信息上网  5.879.400.00网站建设维护  4.848.430.30公共信息服务  4.569.200.32互动交流平台  2.088.470.00企业网上办事  1.56  5.920.00个人网上办事  1.44  6.050.00总体得分
3.31
7.75
0.08
注：数据来源于5中国电子政务研究报告(2006年)6，满分为10分
全国政协常委吴敬琏指出:/电子政务发展到现在，建设规模日益扩大，发展速度急骤膨胀，但随之问题也暴露出来，一是重新建轻整合，二是重硬件轻软件，三是重管理轻服务，四是重电子轻政务。由此造成的后果就是投资过大、一哄而
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上，给国家和人民造成了巨大的资源浪费，这对于像中国这样一个发展中国家显得尤为严重，例如2006年政府用于电子政务建设方面的软件等费用就达二三百亿，今后还将增加到千亿元以上。0[5]
/信息孤岛0问题的存在不但没有使政府通过电子政务提高工作效率，反而增大了政府部门的运营成本，
增加了国家的财政支出，同时也不利于政府机构行政体制改革的深入进行。目前，国家有关部门已经意识到了问题和危害的严重性，并决心要解决这一问题。国务院信息化工作办公室曾明确指出/当前电子政务的重点是解决-信息孤岛.问题，有计划、有步骤地建设和整合统一的电子政务平台，为在网络环境下实现各业务系统的互联交换和资源共享，以及规范政府管理和服务创造必要条件0。
2解决/信息孤岛0的途径
211电子政务信息资源整合网络的经济性来源于网络的整体性，而网络的整体性来源于网络的互连互通。/信息孤岛0现象的存在不仅严重影响到政务信息的共享和交换，在官僚体制之下，更是增加了管理成本，增添了管理漏洞，从而严重影响到管理的绩效。因此，就当前我国电子政务发展的实践而言，需要到能够应对这一消极现象的切实措施。笔者认为，电子政务建设发展到现在，不可能把原有的基础设施和应用系统完全抛弃，也不可能全部采用新产品、新技术从头从新构建基础设施和应用系统，可行的途径在于/整合0。由国家统一规划，依托现有基础，形成互联互通的通信平台和信息交换平台，解决信息资源分散性和用户信息需求综合性矛盾，提高信息利用率，实现信息增殖服务，实现政府、企业和公众间最大程度的资源共享，解决/信息孤岛0问题。
信息资源整合(Inegration)，是指对于不同地域的信息形式、管理单位中分散存储和管理的各类信息资源，通过一定的手段联结成为一个结构有序、管理一体化、配置合理的整体。整合是为了更好地实现共
考虑了互联互通和资源共享的问题享，共享则是整合的基本出发点与根本归宿，其本质是站在机制创新的高度提出和解决信息资源建设问题。信息资源建设需要从/整合0起步，才能将现存的决策结构、动力结构和信息结构统一起来，协同动作；同时, /整合0又是信息资源建设的落脚点，即/整合0体现了演化进程中的调整和优化，不仅体现了近期的局部效益，而且体现了长远的整体效益。
整合是一种管理。它的管理理念是：取代过去单纯以信息技术进行信息管理的理念，主张对信息资源要运用技术、经济、人文的手段进行统筹规划、全面管理。其管理特征是自上而下的、集中式的、可控性的、个性化的和实时性的管理。因此，不能把信息资源整合问题简单看成是技术层面的问题，而是一个综合治理的问题。
电子政务信息资源整合是指在电子政务环境下，各级政府部门、企事业单位以及广大的社会公众等多个主体相互合作，共同参与电子政务信息资源建设，并共同拥有政务信息获取权与获取条件，其中，政府部门起着主导作用[6]。从这个定义中不难看出，电子政务信息资源整合包括电子政务信息资源的共建与共享两个层面的含义:
一是电子政务信息资源共建。是指信息化主管部门为促进信息资源共享，制定并遵循信息资源建设和共享标准，对信息资源进行统一规划和建设。电子政务信息资源共建工作根据内涵有多个层次的定义:a.初级共建：制定统一标准，各自按照标准进行建设，称为标准层面共建;b.中级共建：按照统一标准，由指
定的技术服务单位进行改造或建设，称为工程层面共建;c.高级共建：按照统一标准和专项工作需要，多部门协同共建，如进出口领域企业基础信息工程，称为在业务层面共建。
二是电子政务信息资源共享。是指基于网络的、在特定范围内、以电子介质信息为主要内容的信息资源的相互交流与使用。电子政务信息资源的共享按照服务对象分为政府内部信息资源共享和政府信息资源开放两个方面，其核心是政府对公众的信息服务。政府内部网信息资源共享旨在提高政务工作效率、改善监管质量等；政府信息资源开放旨在实现政务透明和政府信息对社会公开。
早在20世纪80年代初期，欧美国家就提出了加强政府信息资源管理的思想。随着这一理论的逐步发展，先后形成了技术集成学派、信息集成学派和集成运动学派三个主要学术派别[7]。在上述学术派别的演化发展中,/整合0这一信息资源管理的基本特点逐步显现出来。事实上，这一思想在诸多学者的著作中都有明确论述。列维坦认为，信息资源的本质就是需要协调和整合(Integration)。M.库珀认为，信息资源管理意味着整合(Integ ration)或协调(Coordination)，它是一种出现在学术、方法、职能和技术层次上的，以用户为基础的综合结构，对电子政务信息资源而言，在其建设与管理中，它所涉及到的信息资源要素更加复杂，信息投资规模和信息风险也日益扩大，这就要求理论界对电子政务信息资源的整合管理问题给予更为密切的关注。
现在国外的电子政务已经出现了信息资源整合的趋势，一些业务不再按照部门来设置，而是按照流程作
打包处理。也就是说，公众或企业在办理上网业务时，不必再考虑要转变各个政府站点，分别办理各相关手续，而是按照业务流程，一步步地在一个单一的网上完成所有相关业务手续，实现了/一站式0网上办公[8]。
以整合为手段，以服务为目标，使我国电子政务发展实现/由控制导向向服务导向转变0，实现其/工具效用与价值观照的有机结合0[9]，既是解决/信息孤岛0问题的出路，也是今后我国电子政务建设的基本思路。
212建立以门户网站为平台的信息资源整合机制建立门户网站是方便政府服务客体，构建政府与公众及其它服务客体桥梁的一种方式。而且，目前学者和专家对于整合电子政务网络资源的必要性达成了一致。并且，对用门户网站这一形式来达到整合资源的方式也十分赞同。建立沟通桥梁和
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整合政府网络资源本身就是消除信息孤岛的重要方式。学者主要是借鉴了西方整合电子政务网络资源的经验之后形成了这一观点。对于美国门户网站/w 0和其它国家如新加坡、英国的一站式电子政务的研究表明，这些国家已经意识到整合政府网络资源的重要性和必要性，以/为公众服务0的理念使得这些国家从顾客方便的角度出发，建立门户网站，方便顾客与政府的交流和接受服务。
美国政府门户网站已经建立得相当成熟。联邦一级的政府门户网站是/第一政府0网站，建设初期的主要目标是在网上把政府显现在公众面前。而现在，网站设计从最初的信息发布平台向交互办事平台转变，成为美国政府对社会和公民提供网上服务的枢纽。/一站式0设计使用户可以方便地访问所有在线的政府办事项目、服务项目和其他信息。目前,v已经基本建成了网上政府目录体系，链接了212万多个政府部门网站，拥有118亿网页。Fisr tGov.g ov对地方政府网站和各部门网站提出界面等方面的要求，但并不具体要求其做什么内容。在如何与联邦各部门和地方政府协调发展网站时注意了三个方面：一是制订好标准，特别是对信息内容如何编码；二是制订好体系框架，做好信息分类目录；三是采用统一的模式，提出统一要求。美国每个州政府和市(县)政府都建有门户网站，与联邦政府门户网站在功能上有所不同，地方门户网站的服务项目更具体，更加个性化。企业或公民根据业务内容，通过访问所在地域的州或市(县)政府网站，即可获得各种不同的服务。每一个政府门户网站都各具特，包括税收、执照、注册和护照信息以及满足所在地域的每个公民的具体需求的信息。由此可见，门户网站的建立使得美国公众和其服务客体更易接近各政府部门，并且将繁杂的政府网站联系在一起，从而，消除各自为阵的状况。这对中国消除电子政务的信息孤岛问题确实是一种启发。
门户网站要实现真正意义上的门户功能，关键在于整合各部门信息和服务。目前我国政府网络信息整合集成能力较差，各级政府门户网站作为门户的整合功能不突出，没有实现本级政府门户网站和部门网站的资源整合。即使在上海、杭州等在线办事服务比较好的地区，政府部门也还没有真正形成并联审批和协同办公能力，网站/后台0的处理反应能力仍不强。
以电子政务信息资源的信息流和电子政务信息资源管理的系统性为基础，以门户网站为平台，构建电子政务信息资源的整合机制。该机制分为两个部分：依据信息流的整合机制部分和依据管理系统的整合管理部分。电子政务信息资源整合机制部分包括基础资源层、信息交换层、应用服务层三个层次；整合管理框架部分包括电子政务信息资源目录体系与标准体系、信息安全保障体制系统、信息组织机构与管理制度等三个方面。其中门户网站是平台，整合是手段，信息流的整合是基础，管理系统的整合是保障。
3结束语
从世界各国信息化建设进程中可以看出，国家信息化的核心之一是信息资源的开发和利用，这是信息化建设取得实效的关键。当前，电子政务信息资源的开发和利用正处于战略转型阶段，即从IT(信息技术)为中心转向I R(信息资源)为中心，从基础设施转向深入应用，从数量建设转向质量建设，从粗放配置转向追求效益[10]。可见，电子政务信息资源开发和利用正从基础建设阶段进入集成整合阶段。2006年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的52006-2020年国家信息化发展战略6文件中把政务信息资源的整合列为电子政务建设的首要战略行动。文件在/推行电子政务0一节时指出/加强社会管理。整合资源，形成全面覆盖、高效灵敏的社会管理信息网络，增强社会综合治理能力0。政务信息资源整合将在未来若干年内持续成为电子政务的战略重点和建设热点。电子政务信息资源整合不仅是解决/信息孤岛0的对策，而且是加强政府信息资源建设，规范电子政务建设的一个符合国情的重要举措，是政府必须面对的课题和任务。
参考文献
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5吴敬琏1光明日报,2002.11.12
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8张维华.电子政务信息资源体系互联互通研究[J].情报杂志,2007
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9张康之.把握服务型政府研究的理论方向[J].人民论坛,2006(5): 12-13
10胡昌平.面向用户的信息资源整合与服务[M].武汉：武汉大学出版社,2007:1-2
(责编：贺晓利)
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