政府危化品应急管理的问题和对策
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来源：《西部学刊》2020年第24期
        一、引言
        2019年3月21日14时48分许，位于江苏省盐城市响水县生态化工园区的天嘉宜化工有限公司（以下简称天嘉宜公司）发生特别重大爆炸事故，导致78人死亡、76人重伤，640人住院，直接经济损失19.86亿元[1]。在如此惨痛的教训面前，折射出我国政府危化品应急管理中存在种种问题，亟待解决。本文试图以“3·21”响水特大化工爆炸事故为例，探寻危化品应急管理中存在的问题，并针对这些问题尝试提出相应的解决策略。
        二、事故回顾
        2019年3月21日，江苏响水天嘉宜化工有限公司旧固废库由于长期违法贮存硝化废料，导致该废料持续积热升温，最终自燃，继而引发了硝化废料爆炸，该起事故被调查组认定为一起长期违法贮存危险废物导致自燃进而引发爆炸的特别重大生产安全责任事故。
        事故发生后，江苏省应急管理部立即启动应急响应，迅速调集相关的救援队伍开展救援行动。截至3月22日，天嘉宜公司及相关受牵连企业的明火均被扑灭，没有发生次生事故;3月24日，所有失联人员全部到并全力展开救治伤员;4月15日，所有伤员全部脱险，并且通过采取各项挽救措施和监测，未发生次生污染。
        2019年3月22日，经国务院批准，江苏响水“3·21”特别重大爆炸事故调查组成立，通过对事故的发生经过、原因、伤亡、直接经济损失等的调查和分析，认定了该起事故的性质及相关企业、机构、人员的责任，查明了有关地方党委政府和相关部门在监管方面存在的问题，针对事故暴露出的问题，分析并总结了事故主要教训，提出了防范整改的措施建议。同时，事故调查组认定，江苏省各级应急管理部门没有认真履行安全生产综合监管职责，生态环境、市场监管、工信、住建、规划、消防等部门没有认真履行危险废物监管职责，均存在不同程度的违规行为。响水县及其生态化工园区未能对招商引资的安全环保严加把关，仅仅流于形式，对天嘉宜公司内部长期存在的重大风险隐患视而不见。江苏省、盐城市没有认真落实地方安全生产责任制，对重大安全风险排查的管控不够全面、深入、扎实[1]。
        三、危化品应急管理存在的问题
        （一）政府应急管理思维落后
        突发公共事件是一种非常态的社会情境，具有突发性、复杂性、破坏性、持续性、可控性、机遇性等特征。近年来，随着各类突发公共事件的频发，政府应急管理工作越来越重要。政府作为应急管理的关键主体，应急管理思维较为落后，主要体现在政府应急管理往往是“重应对、轻管理”。我国于2007年颁布了《突发事件应对法》，现行的应急管理体制便是基于该法。该法提出了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”这一理念，旨在强调如何进行权力的划分和责任的认定，从而及时高效地应对突发公共事件，但是却缺乏对事件前期的预防和预警意识，导致本可以避免的灾难或损失发生。
        诚然，“3·21”响水爆炸事故本该可以杜绝。据以往资料显示，该事故的涉事企业天嘉宜公司在事发之前的3年内，受到的行政处罚高达6次，累计缴纳至少上百万元的，并多次被当地的环保局通报批评。2018年2月，还被国家安监总局点名批评，该局发出的督促整改函清晰明确地指出了天嘉宜公司存在13个安全隐患，需要停产整改，否则可能酿成大祸[2]。尽管天嘉宜公司问题诸多，却没有按照要求进行停产整改，并依然能够带病作业，这其中凸显了相关的监管部门有很大问题。据媒体报道，在事发的前半个月，响水县领导通过走访调
研、召开会议等方式多次要求问题企业一律停产整改，也召集企业的主要负责人开展了安全生产培训专题讲座。很显然，在相关领导的眼中，及时传达上级部署要求、通过召开会议和培训讲座就算完成任务，针对情节严重的企业进行点评批评或者是加以处罚即可，而并没有考虑到安全措施是否真的落实到位，因而仅仅走形式主义。这种形式主义实质上是责任心缺失、政绩观错位的体现，用形式掩盖了真正需要解决的矛盾和问题，突出表现出了政府危机意识之淡薄已深入骨髓。
        （二）危化品安全监管不足
        危化品安全监管法律法规不完善。自2002年3月15日施行《危险化学品安全管理条例》以来，国务院相关垂直部门也制定了各自的针对性规范用于危化品监管，如《危险化学品登记管理办法》《环境保护法》《危险化学品重大危险源监督管理规定》《固体废物污染环境防治法》等，许多地方政府也颁布了一些地方性的危化品政策规范。尽管危化品管理的相关法律法规不断增加和补充，但是由于分段立法，缺乏系统以及整体性，使得各条款相对分散，单个法律法规覆盖区域比较狭窄，且一些法律法规存在不明确、不协调、相互矛盾的地方，因而导致政府部门对危化品的管理相对混乱。此外，当前我国危化品应急管理立法工作
落后于行业的实际发展，如《危险化学品安全管理条例》2002年施行，2011才通过第一次修订，时间间隔9年之久;《安全生产法》2002年施行，2014年进行修订，时间间隔12年之久。
        危化品安全监管力量比较薄弱。近些年来，危化品行业产能布局发生了巨大的变化。原来，危化品企业多数分布在中心地带城市以及部分“产城融合”的工业城市，这些地区的政府部门由于通过长期的经验教训的积累，对危化品行业的监管能力值得肯定。当下，由于区域的产业升级，很多危化品行业渐渐都转向了经济相对比较落后的地区，这就使得政府对危化品的安全监管能力出现了结构性失衡的现象。针对经济相对较落后的地区而言，这些企业的到来能够增加当地政府的税收收入，提供更多的就业机会，如果严加监管，必然导致企业的成本提高，考虑到其负面影响，政府部门在安全监管的执行力度上明显较经济发达地区薄弱很多[3]。如“3·21”响水特大化工爆炸事故的发生是由于天嘉宜公司长期违法存放危险废物，而这一违法行为得以长期潜在，与当地生态环境主管部门固体废物监管执法的重点不明具有很大关系。当地生态环境主管部门没有认真履行固体废物监管职能，在已经发现或者应当发现天嘉宜公司存在违法处置危险废物行为的情况下，没有对该公司履行《固废法》关于“危险废物污染环境防治的特别规定”包含的监管要求，导致危险废物标识、申报和管理计划、限期处置、收集贮存和风险报告制度没有发挥应有的作用，其违法贮存硝化废物超过7年，远超
制度规定的1年年限这一行為也没有得到整改。
        （三）危化品应急救援能力落后
        “3·21”响水特大化工爆炸事件发生后，各救援队伍快速响应号召，迅速出动，本着以人为中心的思想积极救援。在救援过程中凸出暴露了我们应急救援能力滞后的问题，给救援行动带来了很大的不确定性和困难。
        首先，应急救援信息相对滞后。由于信息传递体系落后，各地通信设备不完善、缺乏应急处理专家咨询队伍、化学事故救援行动专家队伍，导致救援部队无法摸清危险源底数、危险级别、危害区域、受损情况，进而无法科学把握此次行动的风险评估和安全预测，导致行动作业的过程耗时比较长、目标不明确、行动欠有序。
        其次，应急救援技术相對滞后。行动救援队伍缺乏专业救援技术，未能很好地掌握化学救援相关基础知识，在如何防护和救人上问题突出。此外，行动救援中侦察检测的方法不够灵活和高效，洗消装备精准度也不够高。
        再者，应急救援装备相对滞后。在危化品的应急救援中，防护、侦察、洗消等装备的作
用至关重要，然而我们的防护装备难以保障防护时间及防护效果，侦察装备对于有害有毒物质的检测能力有限，洗消装备的种类比较单一且效果不明显，应急救援物资储备不足[4]。
        四、改善危化品应急管理的实现路径
考虑了互联互通和资源共享的问题        （一）转变政府应急管理思维
        要想有效实现政府危化品应急管理，必须要摒弃传统的应急管理思维，探索新时代的应急管理思维。新时代下，政府部门必须具备并强化“预防式”思维。“预防式”思维就是要求政府进行在应急管理工作的时候要调查研究在前，掌握情况在前，提高工作预见性、前瞻性。在行动前要把困难想得更严重一些，把问题想得更复杂一些，把解决办法考虑得更充分一些。反对凭感觉、凭经验做工作，要对每个环节进行细致严格地预研预判，有针对性地做好预防措施。要进一步增强忧患意识，掌握工作主动权。
        我国目前对安全事故的防范主要依靠问责机制，虽然效果显著，但是仍属于“亡羊补牢”式的管理，且不利于提高相关人员的积极性，甚至引发他们的逆反心理。应该除强化监督问责外，鼓励和奖励在生产、经营、贮存、运输到废弃物的处置中发现安全漏洞和隐患的人员，形成“全员管安全”的新风气，杜绝形式主义，争取在事故的萌芽阶段就将其消灭。
        （二）提高危化品安全监管能力
        完善危化品安全监管法律法规。针对我国危化品安全事故管控在法律法规上存在的困境，当前最重要的是要梳理并修正现有相关法律法规中不明确、不协调的规定，使之能够更加具体化，在执行上具有可操作性和统一性。如《危险化学品安全管理条例》第二十六条“储存危险化学品的单位应当对其危险化学品专用仓库的安全设施、设备定期进行检测、检验”，该条例未明确规定这一期限;再如《安全生产法》第七十六条“国务院安全生产监督管理部门建立全国统一的生产安全事故应急救援信息系统，国务院有关部门建立健全相关行业、领域的生产安全事故应急救援信息系统”，该条例未明确规定该信息系统所需要满足的功能和达到的效果。实际的应急救援信息系统未能发挥应有的作用，如在信息的互联互通、资源共享、风险监测和评估等方面明显不足。针对我国危化品应急管理的立法工作中时常出现事故倒逼、推动立法的现象，各项法律法规还应形成和完善合理的动态修订机制，每隔一段时期应该对落后于社会和行业发展的法律法规加以更新和修订。对内容缺乏、规定不明确的地方进行补充和修改，提出更加具体可行的要求，增强其前瞻性和可预见性，能够用来指导和督促实际工作的开展，以适应当今社会和行业发展的需要。
        强化危化品安全监管力量。执行有力的组织不仅能够很好地落实现有法律，也成为了整合资源、完成既定目标的关键。强化我国危化品安全监管力量，需要明确相关监管部门的职责及危化品生产、运输、仓储、经营、使用和废弃处置等各个环节的监管主体及其职能分工，避免出现职能交叉和条块分割的现象;需要畅通各监管部门间的信息，通过建立全国统一的危化品信息网络和数据库，增强各监管部门间的协调联动能力，促进协调合作;需要创新安全监管模式，利用大数据技术，实现远程协调监管，从而弥补地方监管能力不足的问题，实现对高危地区、重点企业的全方位、全天候的监控，提前预测并及时发现相关风险。

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