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浅议土地资产注入城投公司模式
发帖人: cplanning 点击率: 2319
  政府赋予城投集团城建土地储备中心的职能，能统筹土地开发和城市基础设施建设，更快、更好地改善城投资产状况，增强其投融资能力
  作为政府投融资平台，各地城投公司肩负的融资压力巨大，特别是偿债压力越来越大，资金问题、融资问题成为城市基础设施建设的主要障碍。
  为了增强城投公司的再融资能力，各地政府都在设法为城投公司注入新的资产，培育其自身造血功能。由于城投公司投资领域的特殊性，将相关土地增值收益用于平衡城市基础设施建设投资，是目前各地较普遍的做法。
  用土地增值收益平衡城市基础设施建设投资，总的来说可以分为两类，一类是政府将土地储备的职能直接赋予城投公司，比如上海、重庆等市政府直接赋予城投公司城建土地储备中心的职能，用土地储备收益来平衡城市建设的资金缺口；另一类是由城投公司受土地储备中心委托，代理进行土地一级开发，同时政府明确该地块实现的土地增值收益定向用于城市基础设施建设项目的投资平衡，城投公司无土地储备职能，
相当于土地储备中心的土地一级开发代建单位。
  政府赋予城投集团城建土地储备中心的职能，能统筹土地开发和城市基础设施建设，更快、更好地改善城投资产状况，增强其投融资能力。
  赋予城投公司城建土地储备职能、设立城建土地储备中心的优势
  （一）有利于增强城投公司的持续融资能力，实现城建融资平台的可持续发展。
  作为城市建设投融资平台，各地城投公司组建之后，都充分利用政府财政资金投入，进行了多种渠道的融资，有效实现了政府财政投入的放大。与此同时，城投公司资产负债结构也都发生了巨大变化，都存在资产负债率增高、融资能力下降的问题。
  组建城建土地储备机构，负责土地的一级开发，土地收益定向用于城建项目，是提高城建投融资平台可持续发展的有效手段。
  同时，由于直接将土地资产注入城投公司面临着一系列的政策和操作障碍，通过成立城建土地储备机构，城投公司拥有了土地储备开发权，可以起到将土地资产间接注入的作用，将给城投公司带来新的发展机遇。
（二）有利于降低政府信用风险，做到以收定支。 注入
  以政府信用为依托的银行贷款是城建资金的主要来源，随着城建投融资平台的透支，持续融资能力下降，政府信用风险日
益增大，且以政府信用融资，容易
造成城建投资膨胀，寅吃卯粮，城市发展后劲不足。
  组建城建土地储备中心，政府可根据城建需求和财政状况，选择适当的城建储备地块，由储备单位按照银行的信用评估合理融资，能有效降低政府信用风险，做到以收定支。
（三）有利于发挥一体化运作的优势，减少土地资源收益流失，提高土地储备工作效率。
  目前，没有设立城建土地储备机构的城市，几乎都存在土地储备和基础设施建设计划难以统筹协调的问题，土地出让收益不足以平衡配套基础设施投入的尴尬局面在各地屡见不鲜，甚至不断出现正在报批城建项目的建设用地被批租给房地产开发商的现象，这不仅降低了土地储备效率，甚至干扰了城建项目的顺利实施。
  组建城建土地储备机构，可将城市建设项目与周边经营性土地统筹考虑，通过项目的实施有效提升周边土地价值，从而最大限度地避免政府土地收益的流失；同时，在项目的策划阶段，城建土地储备中心可以根据项目的实施计划，提前实施项目用地的征地拆迁和土地储备工作。
  一方面可节约投资，另一方面可大大降低征地拆迁对项目建设的影响，进一步提高城建资金的使用效率。
  组建城建土地储备中心在国家政策层面是可行的
  （一）国家政策规定土地出让收入能够用于城市基础设施建设
  根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（2006年100号文），土地出让收入使用范围主要有五项，即征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出、其他支出。用于完善国有土地使用功能的配套设施建设支出是土地出让收入的重要支出内容。建立城建土地储备平台，专门储备城市配套基础设施建设土地，并将土地增值收益纳入城市建设基金管理范畴，是将土地出让收支全额纳入预算，实行“收支两条线”管理政策的细化，有利于政策的进一步落实。
（二）国家对土地储备主体没有一城一家的限制
  2001年的国务院15号文对土地储备和交易制度提出了原则性的指导意见，国内大部分市、县都制定了地方性的土地储备制度，但全国性的政策法令还没有。目前我国已累计成立土地储备机构2000多家，从各地的情况，大部分城市的土地储备机构为事业性质的土地储备中心，少数城市的企业享有土地储备职能。国土资源部正在起草的《土地储备管理办法》（征求意见稿）明确提出了“土地储备机构应为独立的事业法人单位”的要求，但没有一城只能有一个土
地储备机构的限制。
有关城市土地储备的做法
  2004年，为
了适应城市发展建设需要，上海市修订了《上海市土地储备办法》，取消了单一土地储备中心的限制性规定，允许设立专门机构，在特定区域范围内实施土地储备。近年来，上海市政府为实施城市重大基础设施项目的建设，逐步特批成立了多个具有城市土地储备职能的机构。
  2002年，重庆市政府在原有地产集团履行市土地储备中心的功能的同时，组建了城建土地储备中心，赋予城投公司一级市场的土地储备、开发资格，通过基础设施建设开发，使土地由生地变熟地后进交易中心挂牌，增值收入返还城投公司用于城市建设。
  目前，重庆城投公司已经走出了单一依靠财政支持的窘境，成立了自己的土地储备中心，实现了城市建设资金筹措上相对的自主性。政府通过对城投公司土地整理储备的授权，不仅注入了资产，提高了城投公司的资产质量和企业信用，而且解决了长期以来公益性城市基础设施投入无产出、偿债无来源的老大难问题，建立了诚信举债机制。另外，天津、杭州等城市也运用了类似的模式。
  作为城市土地储备中心土地一级开发的代建单位，城投公司资产状况近期可能进一步恶化
  城投公司作为一定地域土地一级开发的代建单位，相关土地增值收益定向用于平衡特定城市基础设施建设项目的投资平衡，从远期看是可行的，而且在一定程度上，可以起到统筹土地储备一级开发与城市基础设施统筹推进的作用。
  但是，从征地拆迁到生地变熟地、进入交易市场的土地一级开发过程，往往需要3～5年或更长的时间，在目前宏观政策条件下，土地增值收益定向返还城投公司所需时间可能更长，而作为代建单位，土地资产无法直接成为城投公司融资的工具，政府希望通过土地资产注入解决城投公司资产负债率较高、持续融资能力下降的目的难以在3～5年内实现。
  不仅如此，由于各地政府和土地储备中心难以向城投公司注入充足的土地一级开发周转金，城投公司还必须融资垫付土地一级开发资金，而土地一级开发资金需求巨大，且运作周期较长，这实际上是在城投公司为城建项目融资任务之外，又添加了一个巨大的融资任务。这种方式不仅无助于改善城投公司资产状况，近期还会起到相反的作用。
  由此可见，在地方政府财政投资力度暂时有限的情况下，要尽快改善作为政府城市基础设施建设投融资平台的“城投公司”的资产结构，增强其投融资能力，赋予城投公司土地储备职能
，
将土地资产注入城投公司，是一种较其他方式更快、更好的方式。 涂人宏/文
武汉城投开发土地资源促
进城市建设
  近几年来，为了满足武汉市城市建设快速发展的需要，保障不断增长的建设资金投融资需求，在武汉市委、市政府的正确领导和大力支持下，武汉城投集团公司贯彻落实科学发展观，坚持“以改革创新促发展”的方针，解放思想，锐意创新，不断深化城建投融资体制改革，创新融资模式，拓宽融资渠道，努力开创城建投融资工作新局面。
  2004年，武汉城投提出了通过土地收益平衡重大项目投资的投融资思路，并付诸实施，通过合理开发和利用城市土地资源，加快城市建设步伐，取得了一定成效。
一、思路的提出和实施情况
  2003年10月，时任武汉市市长的李宪生率市政府代表团赴美国、加拿大访问考察，城投公司董事长吴长均先生陪同出访。其中一项是赴匹兹堡市考察城市建设。匹兹堡是全美最大的内陆港口之一，地理位置与武汉十分相似，与武汉是友好城市。匹兹堡市的发展在美国城市建设和规划史上具有典型意义。
  匹兹堡曾是一座传统的工业城市，被称为“钢铁之都”。重工业在给该市带来繁荣的同时，留下了严重的工业污染，生态环境遭到破坏，市民健康受到损害，曾被称为“打开了盖子的地狱”。二次世界大战后，
匹兹堡市通过对城市规划进行调整，大力调整产业结构，成功实现了从传统的钢铁产业向生物医药、IT产业转型；实施城市土地再开发，置换土地，大力发展住宅业，既促进了工业企业的搬迁，又提升了土地价值。匹兹堡变成了美丽、繁华、现代化的工业城市，赢得“科技之都”的美誉。匹兹堡市的发展经验给包括吴长均先生在内的武汉市代表团留下了深刻的印象。
  2004年，武汉市委、市政府作出了开发建设武汉新区的战略决策，要求城投公司筹措建设资金。新区开发的资金需求量大，经过反复思考和研究，吴长均董事长向市政府提出建议：把新区的基础设施建设与土地资源开发利用结合起来，利用土地资源筹融资，利用土地收益弥补项目投资缺口，实现投资平衡。市政府高度重视并采纳了该项建议，建立了新的投融资模式。
  融资模式确定后，城投集团公司和武汉地产集团合资组建了武汉新区建设开发投资公司，作为新区开发的投融资主体，负责新区的基础设施和功能性、公益性项目建设。经市政府同意，组建了武汉市土地整理储备中心武汉新区分中心，作为新区的土地储备主体，负责新区土地的征转用、收购
、拆
迁和储备工作。公司和土地分中心两块牌子，一套班子，实行一体化运化，主要负责四新片区的开发建设，面积17.43平方公里。为加强对新区开
发建设的组织领导，武汉市政府在新区建立了三位一体的组织体系，成立了决策层面的新区开发建设领导小组；组建了日常管理和协调层面的新区开发建设指挥部，形成工作合力。几年来，新区公司和分中心累计完成投资额40多亿元，取得融资额度约100亿元。先后启动了基础设施及配套建设近20项，新区骨干路网初现雏形。征收腾退土地约8000余亩，完成房屋拆迁面积120余万平方米，实现经营性土地出让2762亩，另有500亩土地进入了出让程序，新区建设初见成效。
  几年来，在新区开发建设的基础上，城投公司不断总结经验，积极探索和完善通过土地收益平衡重大项目建设投资的方法和途径，分步策划和运作了国际博览中心、杨春湖城市副中心和黄埔武湖新城3个土地项目，促进了项目建设和城市区域开发。目前，城投公司正在向市政府申报新的土地平衡项目。
二、运作模式和主要做法
  1.指导思想。以党的十七大精神和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，积极探索城市建设投融资新思路、新模式，按照“政府主导、市场运作、规范操作、总体平衡”的方针，科学合理地盘活城市土地资源，利用土地收益平衡项目投资，形成新的现金流来源，增强城投公司的投融资能力、资产收益能力和抵御风险能力，实现城市建设和土地开发又好又快发展。
  2.运作模式。由城投公司根据项目情况，拟定用土地平衡投资的资金平衡方案，报经市政府审批同意后，市政府划定特定区域土地，将基础设施项目与相应土地结合，在推进基础设施建设同时，开展土地
整理储备工作。生地变成熟地后，进入土地市场实行招拍挂，土地供应收入全额上缴市财政，市财政在核拨土地成本、计提各项政策性资金和支出后，将剩余的土地净收益拨付给城投公司，用于重大基础设施建设项目投资，推进项目滚动开发，实现项目总体资金平衡。
  3.资金运作方式。城投公司以启动资金为基础，申请项目贷款和土地储备贷款，启动项目建设和土地储备。同时，开辟信托、委托贷款、土地债券、证券化等多种融资渠道，多方筹措资金。
  土地出让后，实现的土地供应收入直接缴入市财政设立的专户，公司核算土地成本，市财政部门直接将成本核拨给公司的项目专户，用于土地储备还款和再投资。实现的土地收益，在扣除各项政策性资金和支
出后，
核拨给城投资金管理中心，再分别拨付给对应的项目，用于基础设施建设项目还款和再投资。
  4.土地运作方式。政府授予城投公司土地一级开发权。公司根据全市土地状况和
年度建设和资金计划，拟订年度土地储备、供应和资金计划，上报市国土资源局和市财政局。按照市政府批准的年度计划，公司申办各项行政审批手续，筹措土地储备资金，负责划定区域内的土地储备工作，组织开展土地的收购、征用、拆迁、还建等工作，负责土地的七通一平等配套开发建设。土地储备
工作完成后，委托市土地交易中心统一公开出让。
三、运作模式的优势特点
  1.增强投融资能力，实现公司的可持续发展。多年来，城投承担的项目大都属公益性项目，具有良好的社会效益，但形成不了直接的经济效益，无法收回投资，增加了城投的债务负担，影响企业的长远发展。通过建立土地和项目的联动机制，将纯经营性项目策划转换成准经营性项目。以土地资源为基础申贷，受到了金融机构的支持和认可，增加了授信额度。还可探索土地信托、债券、基金、证券化等多种形式的融资，丰富融资手段，拓宽融资渠道。以土地收益作为偿债基础，建立了有效的还款机制，通过基础设施建设带动土地资源的科学开发，提升土地价值，增加城建资金来源渠道，减轻债务负担，提高了风险防范能力。
  2.统筹土地储备和城市建设。把项目和土地联动起来，可以在建设重大城建项目时，同步推进沿线土地储备开发，能够使市政建设和土地开发配套进行，推进重点项目周边区域城市开发，快速提升城市功能，改善城市面貌，实现城市建设和土地开发又好又快发展。此外，政府通过科学合理地利用土地资源，最大限度地获取项目建设带来的土地增值收益，为城市建设筹集更多资金。
  3.提高了土地开发效率，拓宽建设资金来源渠道。政府授予城投公司土地一级开发权，明确了城投参与土地储备的责权利，公司可以独立开展土地储备工作，大大调动和发挥参与土地储备的积极性，优化了
运作机制，提高了工作效率，能够加快实现土地储备和供应，推进城市区域开发步伐。同时，可扩大资金来源，逐渐改变资金主要依靠财政拨款的单一渠道，发展成为财政拨款的重要补充。
四、面临的主要问题和困难
  从近几年的运作情况来看，该种模式在资金筹措、加快开发等方面发挥了积极作用，但同时也面临着一些困难和问题：
  1.土地储备管制严、难度大、流程长。项目投资能否实现平衡的关键

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