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试析《俄罗斯互联网主权法》的
背景与影响
文/陈春彦
摘要：《俄罗斯互联网主权法》2019年11月生效后，意味着俄罗斯即将切断与国际互联网连接，这引起了国际社会的广泛关注。本文基于文献与文本分析，研究俄罗斯出台法律维护互联网主权的背景、立法历程、公众反馈及其对俄罗斯和国际互联网治理的影响。
关键词：俄罗斯  互联网主权  断网  国际空间秩序
2014年后，关于俄罗斯互联“断网”的消息时有所闻。尽管俄罗斯官方多次予以否认，但“断网”之说此起彼
伏，俄罗斯部分城市甚至因此举行游行，抗议政府企图控制互联网。2019年11月1日，《俄罗斯互联网主权法》正式生效后，西方舆论称之为俄罗斯即将“断网”的铁证，认为2020年即为俄罗斯建立“自己的互联网”并与国际互联网“隔离”之年。俄罗斯文化界和艺术界知名人士此前亦曾上书普京，请求拒绝签发该法。面对国内外如此强烈的反应，普京缘何执意颁布并实施该法？笔者基于历史文献和法律文本分析，研究影响俄罗斯本次立法的主要因素、立法前的“断网”演练准备和公众的立法认知差异，分析此法出台的背景及其对国际互联网治理可能产生的影响。
一、影响立法的主要因素
《俄罗斯互联网主权法》的核心内容包括建立通信网络备份系统、通信运营商安装国产反威胁装备、紧急情况下实施互联网中央管理、建立数据交点专用名册、建立国家域名体系等。它主要针对外部威胁，调节网络运营商、国际数据交换点所有者以及国家权力机关等不同主体之间的关系，明确各自在维护俄罗斯互联网功能安全、稳定和可靠性方面的义务，从法律上规定了俄罗斯作为主权国家对境内互联网内容和流量进行监控，并在非常时期实施中央管理的权利。
普京不顾多方反对，通过立法宣示互联网主权并非权宜之计。此举既表明俄罗斯作为主权国家独立行使互联
网治理权的执政理念，也与其面临的国际国内形势密切相关，特别是因为乌克兰危机遭遇长达五年的
制裁，越发坚定网络空间自主化的决心。
1．地缘政治的影响。2014年升级的乌克兰危机及其引发的克里米亚地区通过全民公决的方式加入俄罗斯联邦、乌克兰东部地区长期动荡等事件，导致美国及其北约盟国对俄罗斯的制裁不断加码，一些西方IT供应商迫于制裁压力停止对俄罗斯提供互联网软硬件的服务，增强了俄罗斯对网络威胁的危机感，迫使俄罗斯加速互联网国产替代进程，减少对西方国家的技术和设备依赖。目前，俄罗斯主要金融机构已经启用本国的计算机软件，但其IT硬件自主化之路还很漫长。
2．数字经济影响。互联网经济已经是俄罗斯国民经济的重要增长点，成为最近五年来俄罗斯国内保持正增长的唯一经济领域，俄罗斯经济对通信和互联网的依赖度正在加强。为此，俄罗斯自2018年开始将“数字经济”作为其经济发展的重点，制定了数字经济发展规划，对互联网风险的担忧也进一步放大。
3．美国战略影响。美国《网络安全战略》成为促进俄罗斯出台“互联网主权法”的最直接因素。该项战略于2018年9月通过，指责伊朗、俄罗斯、朝鲜发动黑客攻击，明确宣称“以武维和”的行为准则。对此，俄罗斯议员认为，必须采取措施保证俄罗斯互联网的长期稳定与安全，提高俄罗斯互联网资源的运行可靠性。法案共同起
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草者认为目前存在国外针对俄罗斯公民的非法电子信息入侵，实施俄罗斯互联网自主化法律草案能够“解决电子信息传递的隐私问题”。
地缘政治等外部因素对俄罗斯互联网安全性、稳定性的威胁以及俄罗斯发展数字经济的战略规划是俄罗斯坚定互联网自主发展决心的内外因素，而美国富有攻击性的网络安全战略则直接刺激了俄罗斯立法者和执政者，不惜牺牲普京总统的支持率，在《宪法》修订即将公投之前批准该法。因此，从立法背景看，俄罗斯此举正表明其无法承担互联网运营中断之风险，缺乏主动断网的内在动力。但俄罗斯最近五年一直在进行“断网”演练，并为其立法宣示国家互联网主权提供了技术支持。
二、“断网”演习探索法律实施的技术路线
尽管俄罗斯主动“断网”的可能性极小，但确实在考虑如何应对“断网”威胁。2014年后，俄罗斯曾多次组织演习，检测其境内互联网运行面临外部威胁时实施闭环自主运营的可行性，从而为立法宣示网络主权进行技术准备。
2014年7月，俄罗斯实施首次“断网”演习，以关键基础设施遭到攻击为假想，探索保护俄罗斯顶级国家域名.RU和.РФ所属网络资源的技术路径。此次演习经联邦安全会议批准，由普京总统授权联邦通信部
（现“数字发展部”）领导。演习在保密状态下进行，结束两月后方有零星报道。此次演习目的是测试是否有可能从外部切割俄罗斯的互联网络，演习结果由通信部长向总统报告。媒体报道引发公众关注后，俄罗斯联邦通信部发布简报予以回应，称此次演习中对“网络中国内部分的功能稳定性和保护能力现状”及其“与全球基础设施连接的重要程度”进行了评估，分析了俄罗斯网络存在的漏洞，对“发生有针对性的负面影响时的准备程度”进行了评估。
俄罗斯即将“断网”的传说正是由此产生。俄罗斯《共青团真理报》《机关报》等为此采访了国家域名协调管理中心、博客主、人权组织、技术专家等。受访者普遍认为，国家不可能主动“断网”，将俄罗斯与世界隔绝并不现实。总统新闻秘书和联邦通信部出面辟谣，称国家从来没有讨论过要主动“断网”，只是研究如果出现极端情况该如何处理。此处所谓“极端情况”是指“战争”和“大规模众运动”。
2015年，俄罗斯不事声张地组织了第二次演习。半年后，俄罗斯电信公司Эр-Телеком的总经理透露，2015年春季进行的俄罗斯与全球互联网隔离试验，实质上是在拟态环境中进行，模拟了俄罗斯被切断全球网络的场景。结果，尽管进行了虚拟干线断网，流量仍然能够流向国外。
通信部长随后回应称，俄罗斯当局没有研究过单方面切断与世界网络连接的计划，“甚至连这种想法也不曾有过”。正相反，“演习旨在分析外界对俄罗斯互联网设施干扰的风险与威胁。对我们而言，最重要的是，保障俄罗斯互联网络不受外界某些国家或某些地缘政治意见和政治决定的影响”。
虽然公开披露的资料极少，但2014年至今，俄罗斯一直在进行“断网”演练，而且参与“演练”已被纳入正式生效的《互联网主权法》中，成为通信运营商和网络数据交换点所有者应尽的义务之一。研究发现，法案的构成与此前的技术演练密切相关。演习检测的重点领域，如国家域名保护和流量交换点控制，成为法律的核心组成。持续演练的成果为俄罗斯立法保护互联网提供了技术支撑，描绘了法律实施的路线图，立法则为技术演练和实验室成果的应用转化提供了法律保障，促进俄罗斯国内互联网技术开发与应用。
三、多种别称背后的立法认知差异
名正则言顺。一部法律除了正式的名称外，经常会被外界冠以各种引申名或别称，由此反映不同社会阶层对法律的认知与评价。与俄罗斯许多法律拥有非正式称呼一样，《互联网主权法》也并非该法的本名，而是大众传播机构和评论家们根据自己的理解为其命名。
2018年12月，俄罗斯议员提交了对俄罗斯联邦部分法律进行修订的法案（俄罗斯联邦境内互联网功能安全与稳定保障部分），其核心内容是对俄罗斯联邦《通信法》《信息、信息技术和信息保护法》中关于保障俄罗斯联邦境内互联网络安全与稳定的部分进行修订。正式通过的法律文件中，不仅涉及网络的安全性与稳定性，还增加了“完整性”。普京总统2019年5月1日签发命令，颁布该法时使用的名称是“关于对《通信法》和《信息、信息技术和信息保护法》进行修订的第90号联邦法案”。
从法案提出到总统令颁布的半年间，俄罗斯社会各界对该法进行了广泛的讨论，并基于不同的立场赋予该法相应的别称。虽然该法案的行业分类属于“通信”类，但在立法类别上属于“国防与安全”类，足见立法草案的动机更侧重国家安全。因此，在所有非正式称呼中，《互联网主权法》这一称谓最为普遍，与立法本意也较为贴近。因为该法的本意在于彰显俄罗斯对信息空间主权的主张。议员们在对外解释时，更多使用的是《互联网自主化法》，他们强调此法意在摆脱外部干扰，走自主化发展道路，与之对应的是俄罗斯互联网和IT技术与设备的“进口替代”政策。相对中性的名称则是《网络安全与稳定性保障法》，突出法律草案的原始构成，但随着“完整性”条款的增加，另一个名称《俄罗斯互联网络安全法》显得更为
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中性，它意指该法不仅旨在调节互联网，而且也适用于公共通信治理。该法的反对者则多称之为《俄罗斯互联网隔离法》和《俄罗斯局域网法》。
面对公众意见的严重分歧，俄罗斯立法机构和普京总统曾多次明确，俄罗斯无意另立门户，另起炉灶，重建一个独立的互联网。该法案联署人之一柳德米娜·波科娃解释称，“建立自己的互联网”的说法自相矛盾，因为“不可能在一个国家里建立国际网络”。她进一步解释，此法旨在建立一个替代性基础设施，即建立一个备份网络，以便在非常状态下不至于无法上网。法案起草者的观点得到了国家杜马的认可。统一俄罗斯党团在内部讨论中强调，该法案需要特别的关注和支持，因为其目的是维护俄罗斯互联网资源完整和互联网不间断运行。即使国外通信线路和数据库发生重大事故，如灾难、犯罪破坏或者外国蓄意限制俄罗斯通信时，俄罗斯互联网的最关键部件能保持稳定运营。因此，从国家安全的角度看，议员们认为该法案极为重要而且有益。
尽管杜马主席沃洛金向公众解释该法“不是要封锁，不是要切断，而是保障俄罗斯互联网的安全”。但俄罗斯多个城市仍然组织了“支持互联网自由”的集会，有数万人参加，给立法者很大压力。反对者的意见集中针对立法动机。他们认为，议员们基于俄罗斯互联网面临的外部威胁做出的立法决定不符合实际。因为西方国家完全不希望看到一个封闭的俄罗斯，即使是在美苏对峙的冷战期间，西方也在不遗余力地向苏联民众提供信息，与当时的《真理报》《消息报》争夺民众。反对者认为该法的动机是当局企图主动切断俄罗斯互联网与外部的联系，因而将之称为“隔离法”。
同一部法律的不同别称，代表了不同社会团体和体对待互联网治理的立场与态度，并将不可避免地影响到该法的实施效果。
四、法律实施影响分析
从俄罗斯《互联网主权法》出台的背景和社会反馈看，该法反映了俄罗斯依法治理互联网的决心，对俄罗斯互联网和数字经济的发展都将产生重要影响，也会投射到国际互联网治理空间。同时，不同社会阶层和利益体对待该法的立场与态度存在显著差异，将不可避免地影响其实施效果。
1．该法首次正式以法律形式赋权俄罗斯政权机关行使信息空间主权。长期以来，影响信息空间主权行使的主要障碍是“边界”的划分。因为缺失“边界”，而无法确定司法管辖权。该法明确提出了国际互联网俄罗斯分支的概念，并以“国际数据交换点”作为“界桩”，通过安装
数据侦测系统，承担起流量监控的功能，为国际互联网俄罗斯分支设立了虚拟的“海关”。在这个意义上，将该法称为俄罗斯《互联网主权法》的做法并无不妥。但从目前的情况看，俄罗斯行使互联网主权的方式并非“断网”和“隔离”，俄罗斯没有关闭国际互联网的内在动力，也无力承受断网之重。因此，在正常情况下，“大门”始终是敞开的，“边界”也是开放的，但这也同时显现出互联网主权的空间轮廓。
2．该法将从多方面影响俄罗斯互联网和经济的发展。它将直接增加俄罗斯国家对国内互联网产业的投入，国家将成为互联网市场上重要的投资主体，从而建设好互联网运营的备份系统。它将更深入地促进俄罗斯IT技术与设备的“进口替代”政策，以体现该法的技术“自主性”目标。相关技术设备的不成熟可能降低俄罗斯互联网运营的稳定性，影响网民的上网体验。紧急情况下启动俄罗斯境内互联网中央管
理模式，导致等国际域名运行不畅，甚至可能影响未来俄罗斯物联网的发展。此外，受技术、受众、财政和地缘政治等多种因素制约，该法的实施进程和效果存在许多不确定性。
3．俄罗斯通过立法主张互联网主权可能影响国际互联网空间秩序的重构。俄罗斯学者认为，当前真正拥有互联网主权的只有美国，其他国家均在不同程度上受制于美国。俄罗斯此次立法的背景和动机也表明，正是面临美国的直接威胁，俄罗斯才下决心通过并实施《互联网主权法》。俄罗斯此举对其他国家的示范效应，将与其执法效果成正相关性。如果该法对俄罗斯互联网自主化和主权行使发挥正向作用大于负面影响，则会有更多的国家和地区跟随。一旦更多的国家通过立法划分本国互联网边界，将增加国际互联网治理的复杂性。
中俄两国是国际社会中较早提出互联网主权概念的大国，两国在互联网治理方面有许多共同或相似的理念，特别是习近平总书记提出的构建网络空间命运共同体的重要倡议得到了俄罗斯总统普京、前总理及俄罗斯互联网企业巨头们的高度认同。因此，研究《俄罗斯互联网主权法》出台的背景并持续关注其可能产生的影响，对我国互联网治理具有现实的意义。
作者系福建师范大学福清分校教授
参考文献
[1]穆琳，李维杰．俄罗斯应对国家断网威胁的启示[J]．中国信息安全， 2017(11)．
[2]余丽．如何认识与维护互联网主权[N]．人民日报，2012-02-02．

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