转轨以来捷克社会民I主光议会
第三任期兩的反瀹政茉及名示
李忠华 朱说庆猪清清
(牡丹江师范学院，黑龙江牡丹江157011)
【摘要】转轨以来捷克任人唯亲、行贿受贿等腐败问题不断累积，泛滥成灾，政府失信于民。面对严峻的腐败问题，第三次上台的社会民主党以追求公平的价值观为反腐政策指导理念，强调腐败危害市场经济的健康发展、危及政治统治的合法性、挤占社会福利支出，加剧社会分化，实施了制定和执行公务员法、公共采购合同法、完善政党筹集资金和资产申报制度、推动电子政务等反腐政策，加强对公权力主体政党和国家公务员的监督和规范，缓解了腐败问题，为我国更加有效地加强制度反腐和电子政务反腐提供了启示和借鉴。
【关键词】转轨；捷克；社会民主党；反腐
【中图分类号】D5 【文献标志码】A【文章编号】1003-0166(2019)01-0042-08
doi:10.3969/j.issn.1003-0166.2019.01.007
剧变以来，捷克在政治民主化、经济市场化转轨进程 中各级行政权力缺乏有效的监督体系，职权滥用、权钱交 易、裙带关系等腐败现象屡禁不止。右翼政党掌权的 2009—2013年，捷克在透明国际组织发布的全球清廉指 数(corruption perceptions index，也译为腐败感知指数）排 名中排位较低（见图1)气然而，2015年捷克的排名从 2013年的第57位猛然跃升至第37位'这一成就很大 程度上与近年来捷克社会民主党（以下简称社民党）高度 重视腐败问题，尤其是2014年第三次执政®以来实施的 反腐政策有关。正如前捷克社民党主席、时任捷克政府总理的索博特卡所言，“反对一切形式的腐败和严重经济犯 罪的不妥协斗争是政府执政政策的重点之一。政府在(反 腐）这一领域两年的繁重工作带来了积极成效……政府 已经成功地实现了打击腐败的积极转变，不是空谈，而是 把重要的措施变成现实。其结果是捷克清廉指数排名的 显著提高，两年内提升了 20位”™。他山之石可以攻玉。党 的十九大报告指出，“人民众最痛恨腐败现象，腐败是 我们党面临的最大威胁。只有以反腐败永远在路上的坚 韧和执着，深化标本兼治，保证干部清正、政府清廉、政治 清明，才能跳出历史周期率，确保党和国家长治久安'近
收稿日期：2018-09-10
基金项目；教育部2017年人文社会科学青年基金项目“转轨以来波兰、匈牙利、捷克左翼政党社会政策研究”
(17YJC710043);2016年牡丹江师范学院博士启动金项目（MNUB2016)
作者简介：李忠华 牡丹江师范学院马克思主义学院教师，法学博士，研究方向：东欧转轨国家左翼政党执政政策朱晓庆牡丹江师范学院马克思主义学院教师，法学博士，研究方向：东欧转轨国家左翼政党执政政策
褚清清牡丹江师范学院法学院教师，法学博士，研究方向：法哲学
2007 年2008 年 2009 年 2010 年 2011 年 2012 年 2013 年 2014 年 2015 年 2016 年 2017 年图12007—2017年中国、捷克的透明国际组织全球清廉指数
中国
捷克图2 2012_2017年中国、捷克的透明国际组织清廉指数走势
年来，中国全球清廉指数排名在80位左右，清廉指数不 高(见图1、图2)。当前，反腐问题是中国共产党治国理政 的重大问题，作为前社会主义国家的捷克其左翼政党社 民党近年来反腐政策的有效实践，可以为我国更加科学 有效地治理腐败提供启示借鉴。
1捷克社会民主党议会第三任期反腐政策提出的背景
剧变以来，捷克经济发展平稳，被公认为转轨国家中 的“优等生”，民众对于民主和多党政治转型方面的
满意 度在东欧国家中排位较高'然而，捷克垄断和特权现象 积弊已久，转轨过程中权力缺乏监督，腐败泛滥成灾。尤 其是近些年捷克深受腐败问题困扰，高层腐败层出不穷。正如波兰知名媒体专栏作家、前议会议员彼得•卡济诺夫 斯基所说，所谓的“民主制度”没能为捷克民众带来期盼 已久的政坛清廉之风[4]。
转轨以来捷克上台的各政党都提出了反腐口号，还 发动了所谓的反腐运动，但这些反腐工作多停留在形式 上，并未实施实质性政策，结果造成反腐工作的高耗费低 成效。捷克的腐败问题不断累积，积重难返。一段时间内，捷克政坛每隔几个月就会有高官贪腐丑闻曝光，政府内 阁多次因腐败丑闻倒台。2009年，捷克中右翼执政联盟 总理、公民民主党领袖托波拉内克因内阁官员贪腐丑闻 被迫辞职。近年来捷克政治腐败最著名的案件是2013年 6月内恰斯政府八名高级官员（包括内恰斯总理的、也是其办公室主任的纳焦娃)因贪腐被捕，最终导致该政 府解散。这次由捷克打击有组织犯罪局CUOOZ)发动的反 腐突击行动，查获了 10千克金条及1.5亿捷克克朗现 金，该案成为捷克转轨20多年来规模最大的腐败丑闻。
这起腐败案件导致的政治地震迫使捷克于2013年 10月提前举行议会大选。在这次选举中社民党赢得20.45%的选票和50个议席，以微弱优势获胜。经过艰难 谈判，该党与AN02011党及右翼政党基督教民主联盟一 人民党组成联合政府，实现了自转轨以来的第三次执政。社民党本届任期之初高层腐败严重，有组织犯罪不断增 长。2013年捷克的清廉指数为48分，在183个国家和地 区中位列第57位，与2011年
一样在欧盟所有国家中排 在最末位。当时的一项民意调查显示，95%的捷克被访者 认为各级政府普遍存在腐败问题，50%以上的被访者认 为官员贪腐现象严重，42%的被访者认为捷克政府的腐
败情况与转轨前完全一样，人们认为腐败已经超过失业 和社会保障成为国家面临的最为紧迫的问题[3]。加之过去 20年多年来捷克反腐行动的低效，民众对于反腐问题的 悲观情绪普遍盛行'
伴随着腐败问题的日益严峻，近年来社民党将腐败 问题视为头等重要问题，在野期间及第三任期开始后均 将反腐作为首要问题加以解决。该党将反腐问题贯穿党 的政治纲领、方针政策、历届代表大会、竞选纲领及掌权 后的施政计划、施政纲领及工作计划、工作总结之中，将 反腐问题提上重要日程，并作为其执政后治国理政的重 大政策之一。社民党在竞选纲领中就强调一旦当选将在 尽可能短的时间内组成一个工作委员会，由议会中部分 本党代表组成，制定、实施反腐政策，以打击任人唯亲、裙 带关系、贪污受贿等腐败问题。除了作出竞选承诺、发表 政治宣言，社民党还制定了详细的反腐计划，实施了具体 的反腐政策。
2捷克社会民主党议会第三任期反腐败政策的指导理念及对腐败危害的分析
社民党在关于其核心价值的纲领文件中表明，该党 “追求自由、团结和正义，支持国家对社会负责的发展宗 旨。130多年来，党的发展也归因于坚定自由、公正和团 结的价值观。它致力于实现一个社会公正的民主社会，所 有公民不分社会出身、种族或宗教信仰共享公共福利；致 力于实现人类创造潜能的全面发展，否定只有强者有幸 福权利的不公平的社会愿景。该党坚持这样的理念即一个建立在所有人幸福基础之上的社会比一个只有富人有 幸福机会的社会更道德”@。追求公平的价值观是其反腐 政策的指导
理念。在此基础上，社民党剖析了腐败的危 害，强调打击腐败的能力是维持和发展民主福利国家的 前提条件。
2.1社会民主党对新时期腐败的内涵及其特征的分析
社民党提出，腐败(cormmpere =破坏、削弱、变形、贿 赂)是基于个人在公共行政、教育、医疗等服务领域，或作 为整体的经济政策中产生的地位或功能的权力滥用而导 致个人获利的行为。他们强调，政党和公务员因其具有影 响公共采购项目的资格和能力是涉及国家腐败问题的关 键体，因而必须给予高度关注。这一认识与透明国际的 调查结果一致。透明国际组织全球腐败晴雨表显示，捷克 73%的被调查者认为政党“腐败/最腐败”，72%的被调查 者认为公职人员和公务员“腐败/最腐败”，59%的被调查 者认为议会“腐败/最腐败见图3)。
随着时代的发展，社民党认为，当前捷克的腐败已 经超越特殊的个人行为获得一种系统性的特征，其突出 表现为有组织犯罪的普遍性和高层腐败的增加。腐败通 常采取由强大的犯罪集团进入商界并与政界官员勾结 的模式，并且他们之间的关系隐蔽，很难被发现。转轨过 程中法律和制度的不健全造成了大面积的系统性腐败。在这种形势下，支离破碎的、单打独斗式的反腐政策将 不再发挥作用，必须采取系统的、多方合作的反腐政策。同时，社民党也承认腐败与包括该党党员在内的个人德 行和操守的失败有关，因而必须领导本党在这些方面加 强自我净化。
图3 捷克民众的腐败认知
2.2社会民主党基于经济、政治和社会的视角分析腐败 的危害
社民党认为，放任腐败的蔓延会妨碍商业活动，会导 致诚实劳动、合法经营的大众失去工作动力，破坏民众对 民主制度的信心。
其一，腐败危害市场经济的健康发展，侵吞公共资源。
社民党提出，腐败妨碍了公平市场结构的发展，导致 经济竞争的畸形发展，限制投资，阻碍经济增长。一些国 内外大公司将其经营转移到那些致力于反腐的国家或将 他们的总部迁到国外以减少因腐败增加的税收负担，结 果导致资本外逃，捷克民众的就业机会减少。实践证明，前右翼政府不能改善捷克的腐败形势，没有足够的决心 和意愿解决严重的腐败问题。腐败导致的管理无效对公 共采购合同等的操作产生负面影响，常常缺乏合适的投 标程序或者造成没有实际需要、只是为了圈钱的投资，侵 吞公共资源。
其二，腐败危及政治统治的合法性，侵蚀民众对政府 的信任。
社民党认为，腐败最大的破坏是其对于民主政治的 影响，各级各类政府机构、官员的严重腐败导致政府丧失 合法性。腐败很大程度上侵蚀人们对政治体制、国家机构 及执政党治国理政能力的信任，导致公众普遍的政治冷 漠、丧失对公正执法可能性的信心。民众看来，决策过程 不是公开透明的，形形的游说者直接根据那些支付 给他们钱的人的意愿引导政府或对政府施压影响决策。捷克民主国家的功能在减弱，公共资源和财富转变为少 数个人的财产。因而，该党认为，在后金融危机时代消除 腐败对建设民主公正国家的负面影响，确保公民对政府 的信心非常重要。
其三，腐败挤占社会福利支出，加剧社会分化。
腐败每年使政府损失数千亿克朗，这些钱非但没有 为公共部门提供资金，反而被右翼政府用作取消福利
国 家的借口，或者将社会福利相关领域私有化，减少医疗、养老、教育等领域社会服务的质量和可获得性。这很大程 度上导致用作资助公共服务部门资金的不足，公民被剥 夺了可获得的教育、医疗和退休金等保障。另外，腐败和 滥用公共资金使社会上层体积聚了巨额财富，然而这 些财富并不总是基于他们诚实的工作和公平的竞争。大 批人员失业，越来越多的人生活在对他们未来不确定的恐惧中。者和法警常常从陷入生活窘境的人身上 获利。贫者愈贫，富者愈富[7]。
总之，社民党看到了民众对捷克日益猖獗的腐败问 题深恶痛绝，认为腐败甚至比失业问题更为紧迫，而反腐 行动的表面性、虚假性是捷克腐败问题根深蒂固、久而不 治的重要原因。据此，该党强调反腐政策不能停留在空洞 的政治宣言和政治口号上，系统的、可操作性的反腐败措 施是实现民主发展和福利国家愿景的前提条件。
3捷克社会民主党议会第三任期反腐政策的主要措施
社民党认为，虽然各政党和政客都发表了坚决进行 反腐斗争的言论，进行了相关舆论宣传，但他们没有强烈 的反腐意愿，也没有采取包括立法在内的实践措施。基于 此，该党提出了具体的反腐政策，并根据时代的发展促进 反腐工作的现代化。早在2013年议会大选开始前，该党 就制定了具体的可操作性反腐方案，对反腐工作进行规 划。这些反腐方案集中体现在主题为“社民党公平改革概 要(Fair reforms of CSSD in brief)”的改革方案中。该方案 具体包括：强化法人刑事责任的法律；更严格的公共采购 竞标程
序和监控制度；改变政治党派的筹款制度；恢复金 融警察；通过游说法；引入财产申报的法律规定；废除不 记名股票；通过公务员法；完全数字化的公共管理（电子 政务）；更严格的公共管理立法；将被判有腐败相关罪名 的人和公司列入黑名单。社民党以这一反腐方案为指导，经与其他联盟政党协商提出了 2015年反腐行动计划，其 目的是积极致力于改善捷克的法律环境，增加捷克民众 对国家在决策制定和立法过程中降低社会整体腐败程度 的信心。社民党领导的联合政府于2014年12月着手实 施2015—2017年打击腐败政策，主要目的是在未来3年 内确保高效、独立地执行反腐政策，透明和自由获取信 息，国有资产管理的有效性等[8]。
3.1实施公务员法，促进公共行政的法制化
因公务员从事的公共服务工作涉及公共资源的分 配，社民党将这一体视为反腐政策的重要对象。作为入 盟的条件之一，捷克应制定并通过完善的“公务员法”并 尽快实施，然而长期以来，欧盟国家中唯有捷克没有完善 的公务员法，右翼政党各届政府一再推迟公务员法的制 定和实施。因缺乏对公务员权利义务、职责、纪律、法律等
方面的制度规范，公务员腐败犯罪案件不断增加。社民党 认识到公务员法在反腐工作中的重要性，将制定和实施 公务员法作为最重要的反腐政策在各种会议、党的纲领 文件及政府工作计划中反复提及。在社民党的有力推动 下，捷克制定并通过了公务员法，2015年1月1日正式 生效。该法明确公务员是指以
公共管理为基础的使国家 有效运转的公民，其使命是服务公众和维护公众利益，所 以提供的公共服务必须是高质量、透明和反对腐败。社民 党力图通过这一法规促进公共行政的专业性、透明度、法 制化，以限制行政机关任人唯亲、贪污受贿，提高公共行 政的效率和独立性。该法规定，应对公务员进行合理管 理，明确评价标准及公务员薪酬、教育培训、晋升的相关 条件，确保公务员成长为专业能力强、廉洁奉公的官员。社民党将公务员法的颁布和实施视为2015年执政的15 个成就之一[9]。新出台的公务员法对规范各级政府公务员 的行为起到重要作用，防止其滥用职权、收受贿赂等腐败 行为的发生，并对已经发生的腐败犯罪行为依法加以惩 处，使公务员更好地履行工作职责。
3.2完善政党筹集资金制度法案，促进政党活动的规范 化和法律化
社民党认为，除了公务员外政党也是反腐重点对象。政党竞选活动资助的非透明性，为腐败及政党隐藏与利 益集团的关系埋下巨大的隐患。该党在反腐政策中提出 并推动改善政党筹款制度的法案。他们强调有必要对各 政党的竞选活动进行规范，包括对参选政党通过政党账 户进行特殊交易的限定等。为防止企业与政党进行政治 交易，防范金权政治、黑金政治，必须取消各政党为赢得 竞选而进行的非法融资，限定个人向政党提供捐款的数 额，禁止企业给政党捐赠。政党的年度报告和财务报告应 以公众可以通过网络远程访问的方式发布。为确保这些 规定在实践中的效果，社民党提出建立监督和制裁机制 并建立透明账户对政党收入和竞选经费进行控制，固定 收益的金融交易只能通过非现金支付交易。社民党在该 法案中还引入了资产申报制度，强制公职人员公开资产 来源，要求金融机构提供任何与申报不
符的个人资产情 况和税后所得。申报收入无法说明的资产将按其价值 76%的特殊税率缴纳税赋。社民党首先以身示范，严格规 范政党融资，自2016年开始在上公示该党每天 的收支情况，确保经费来源和使用的公开、透明。这一规定使政党的资金和选举活动受到控制，限制了政党腐败 的可能性。“规范政党财务，实际上是防止和避免权钱交 易和金权政治，防止政治上的腐败[1Q]”。
3.3实施公共采购合同法，促进公共资源管理的规范化美国民主党领袖
社民党认为规范、监督公共资源的使用是反腐败斗 争的一个重要组成部分，因而很早就强调加强对公共采 购制度的规范。社民党政府在《反腐败战略(2013-2014 年)》中指出，捷克的腐败重灾区是公共资源分配中的权 力滥用，尤其是在公共采购合同和公益拨款支出等方面 存在较高的腐败风险。该党第38届党代会以“高效和公 平的福利国家”为主题的决议再次强调，“将采取一切措 施提高公共资源管理的透明度，限制腐败范围，包括公共 采购合同的有效模式，”m必须出台确保采购过程透明度 和效率基本标准的法律制度。社民党认为规范、透明的公 共采购制度有助于防止这一领域的腐败，有必要建立公 开招标投标制度，并通过互联网等加强公众对这一程序 的监督：每个公共采购合同都应该有一个“身份证明”，由在文件上签字的人员对数据的准确性和整个过程的透明 度承担全部责任；应要求投标主体准备文件详细说明投 标合同的目标和预期结果、工艺、技术和质量方面的变量 及整个项目周期的花费；整个筹备阶段应接受公众监督 及反垄断局的调查；最大可能地运用电子竞标方式。这些 规范也应适用于涉及公共资源分配的不受公共合同法管 制的较小合同。社民党还提出实施公共采购法必须与取 消匿名
股份齐头并进，被选中执行公共合同的承包商和 他们的分包商应真实记录其所有权结构。只有这样，才能 依据法律强制招标方公布投标企业单位的情况，使大众 能够清楚地了解这些企业股份及上市供应的具体情况，了解这些投标企业的竞争力和社会关系。只有这样，才能 体现该党履行打击腐败承诺的决心和诚意。在社民党的 推动下，自2016年1月起，捷克《公共采购合同法》正式 生效。
3.4推行电子政务，促进公共资源管理透明化和现代化
社民党着手实施公共管理的全电脑化操作（电子政 务）并克服右翼反对党的阻挠使议会通过了电子政务法 案。他们强调，电子政务通过完全网络化、数字化的公共 管理能确保国家公职人员高效履职，减少暗箱操作，进行 有效的财务管理，强化税收监管，限制灰经济，消除企 业不平等竞争的条件。社民党强调当务之急是规范和整

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