2013年 第6期
国际经济
“自动减赤机制”对美国经济之影响
谷源洋
摘要：美国民主党和共和党对“减赤”方案的立场和观点南辕北辙，难以弥合。“自动减赤机制”于今年3月1日开始启动，两党无休止的财政理念博弈，目的是刺激选民神
经，利用民众舆论施压对手，把“协商无果”的责任加诸于对方，以利2014年中期选举。
但事与愿违，两党在博弈中得失互见，都没有赢得绝对的优势。“自动减赤机制”生效仅
是两党政治较量的开始，两党对未来9年怎样削减赤字以及如何调整“债务上限”将争斗不
息，争斗焦点始终难以摆脱减支与增税的困惑，充分反映了美国开国初期就己存在的两大
思想源流与治国理念之争，或者说是“大政府”与“小政府”之争。“自动减赤机制”的
影响业己殃及到国防和非国防多个重要领域，但由于减支规模仅占当年度联邦政府支出的
2.4%，因而对美国经济不会造成“伤筋动骨”的伤害，2013年美国经济仍可维持“温和复
苏”势头。
关键词：美国经济  自动减赤机制  减支增税  温和复苏
作者简介：谷源洋，中国社会科学院荣誉学部委员、中国国际问题研究基金会世界经济研究中心主任。
一
2011年8月，美国国会通过了《预算控制法案》，其内容之一是由跨党派组建“超级委员会”制定“自动减赤机制”，规定10年内至少减赤1.2万亿美元。如果两党不能就“自动减赤机制”方案达成共识，那么，2013年初“自动减赤机制”就开始启动。民主党和共和党对如何“减赤”进行了多次商谈，但其立场和观点南辕北辙，难以弥合。民主党提出的大幅削减国防开支、小幅度地减少医疗保险与其他福利项目支出，以及增加对富人征税的“减赤”方案，不被共和党接受；而共和党反对大幅增税和削减国防支
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出，提出的多项削减预算修法的建议，也被民主党所拒绝。
“自动减赤机制”正式启动：为避免坠入“财政悬崖”，2013年1月初两党达成了短期、临时性的妥协方案，同意2013财年约240亿美元的开支削减通过减少政府项目拨款等方式得以体现，剩余850亿美元的政府开支削减怎么办，由两党继续磋商，“自动减赤机制”启动时间被推迟到3月1日生效。然而，由于奥巴马坚持必须通过减少开支和增加税收并行方式削减赤字，要求对年收入百万美元的富人予以征税；而参议院共和党领袖麦康奈尔则说今年1月1日国会与白宫己达成了增税协议，对收入超过40万美元的个人和收入高于45万美元的家庭的所得税税率从35%提高到39.6%，资本利得税和股息税从15%提高到20%，为未来10年联邦政府带来6200亿美元的新增税收。因此，麦康奈尔强调“美国人不会再接受另一次增税”。由于两党始终不到妥协的平衡点，各自提出的替代减赤方案均未能在参议院获得通过，因而“自动减赤机制”如期启动。
两党无休止的财政理念博弈，其目的是刺激选民神经，利用民众舆论施压对手，双方都想把“协商无果”的责任加诸于对方，以利2014年中期选举。但事与愿违，两党在博弈中得失互见，都没有赢得绝对的优势。实际上民主党抑或共和党心知肚明，增税或减支都会抑制经济复苏，但由于联邦政府的财政赤字和债务规模过大，又不能不减少开支和增加税收。今年1月众议院和参议院虽然分别通过了举债授权延期法案，允许联邦政府在3月初用完16.47万亿美元举债上限时，可以继续借债以支付工资、养老金以及债券利息等各项支出，以防止短期内发生违约风险。
然而，两党财政“纠结”依旧，“减赤”将成为美国两党长期的政治博弈。2013年3月1日“自动减赤机制”启动
仅仅是两党政治较量的开始，两党对未来9年怎样削减赤字以及如何调整“债务上限”将争斗不息，争斗焦点始终难以摆脱减支与增税的困惑。3月12日和13日，共和党和民主党分别出台了今后10年的“减赤方案”，尽管两个方案都赞同逐步实现财政预算收与支的平衡，但共和党依然坚持通过削减联邦政府开支与减少社会福利支出来实现，而民主党则依旧主张采取“减支与增税并行方式”来解决。这反映了美国开国初期就己存在的两大思想源流与治国理念之争，或者说是“大政府”与“小政府”之争。
但两党并没有关闭谈判的大门，围绕财政预算案仍在继续进行磋商。“自动减赤机制”生效后不久，参众两院就通过了临时拨款议案，让联邦政府在9月底以前能够获得运行资金，以维持政府各部门的正常工作。这一妥协的议案总体上保留了850亿美元减少开支内容，但做了一些调整，既满足了众议院共和党议员增加国防部运作和维护预算的要求，又迎合了参议院民党议员对妇女及儿童营养补贴等项目的改革想法。然而，这种相互妥协只是暂时缓解了自动减赤的影响，而不是彻底消除其影响。
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二
“自动减赤机制”启动的影响：它的启动对美国经济产生什么影响？这是美国社会与国际社会关注的焦点。
奥巴马连任后在国会山发表演说时虽曾表示“美国经济己开始复苏”，PMI等各项经济先行指标趋好。然而，美国经济仍不稳定，呈现难以预料的波动状态。2012年前三季度，美国GDP增速分别为2.1%、1.3%、3.1%，受“桑迪”飓风、库存增长放缓及军事采购减少等影响，第四季度GDP环比增速仅为0.1%，尽管此后修正为0.4%，但仍远低于市场预期的1.1%。因此，奥巴马在第二任期发表的国情咨文中承认美国经济复苏是一项“仍未完成的任务”。美联储主席伯南克在莫斯科G20财长和央行行长会议上也表示“美国经济距离完全健康和充满生气的全面复苏还很遥远”。
由于美国联邦政府各部门对“自动减赤机制”启动早有应对准备和应对预案，自动减赤后既推出多种节约支出措施，包括对工作人员实施强迫性无薪休假；减少员工、缩短工时；削减对外援助①；减少对贫困家庭的租房补贴，等等。“减赤”的后续效应现己逐渐显现，正向与政府开支关联较大的IT设备制造、航空和酒店等领域拓展，导致“航空股”承受下挫重压，以及预算紧缩持续己造成致少有30%与政府相关的华盛顿特区酒店业务收入锐减。特别是强制性削减联邦政府支出，使国防支出大幅减少，因而五角大楼审计官罗伯特·哈尔宣布，国防部将从4月开始让大部分文职官员不带工薪假期，以节约50万美元支出；美国空军减少战斗机购买数量，并减少飞行时间；美国海军舰队在未来10年可能减少约50艘军舰，等等。值得关注的是自动减赤生效后，奥巴马做出了两个举动：一是在国防开支遭削减的同时签署了放宽部分军品出口管制命令②。根据美国全国制造商协会调查，放宽部分军品出口管制可为美国经济增加640亿美元收入，并创造16万个就业岗位。二是自动减赤启动影响了美国民众和联邦政府人员的收入和
生活，美国民众虽没有像欧洲国家民众那样走上街头抗议示威，但存在情绪低落和不满。为了向遭受“减赤”影响的联邦机构人员和民众表示安抚，奥巴马主动将自己的薪金减少5%。
美国民主党领袖削减国防开支对美国军事和对外政策无疑会产生某些影响，但2014财年的美国国防预算仍高达5266亿美元，因此，不会撼动美国军事力量的根基，影响美国在世界具有重要战略意义的国家和地区采取军事干预行动，包括美国军事力量向亚洲的倾斜与聚集。由于美国新任国务卿克里上任后没有像他的前任希拉里那样首先出访亚洲，而是两次访问欧洲和中东，因而让日本等亚洲某些国家感到担扰，担心美国“亚太再平衡战略”生变。为此克里4月5日在日本东京工业大学发表了题为《21世纪太平洋伙伴关系》
①美国国务卿克里称减赤生效将导致国务院削减8.5亿美元预算和17亿美元外国援助。
②2013年3月8日。
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的演讲，他将其演讲称之为美国的“太平洋的梦”，对有人产生的疑虑，有针对性地指出“我们可以为太平洋地区定义为我们的梦想，这就是各个国家和人民打造一个塑造我们共享未来的伙伴关系。我们的太平洋梦想将是把我们最强的价值观移植于安全、经济和社会合作”。克里在日本的言行表明，削减国防支出并不会影响美国对亚太的全面关注和投入，继续推动“亚太再平衡战略”是奥巴马政府的既定方针。可能
发生的变化或许是对“亚太再平衡战略”多管齐下的目标排序进行某种微调，也即奥巴马第一任期在亚太地区侧重于打“安全牌”，而第二任期有可能会运用更多的经济手段，进一步加强同亚洲国家的经济交往与合作。为加速推动包括日本在内的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）谈判进程，美国现已开始降低标准，放宽要求，以所谓“例外”处理与一些国家提出的关切，旨在早日签署TPP，以分享亚洲特别是东亚经济发展的“红利”。
“自动减赤机制”启动后，美联储主席伯南克在众议院就货币政策作证时表示，大规模自动减赤计划将给美国经济带来冲击，但不会导致市场动荡。国际信用评级机构标准普尔认为，联邦政府预算的大范围削减所造成的影响是有限的，自动减支将会被一个更加完善的包括开支削减和收入增长的计划所替代，因而强调不会影响美国的信用评级。从短期情况看，市场和投资者对“减赤”的反应较为淡定，没有引起奥巴马所说的“恐怖效应”，相反美国三大股指齐扬，道琼斯指数收复了2008年来的跌幅，标普500指数突破2007年10月9日创下的历史最高收盘点位①。美联储前主席格林斯潘认为股市攀升不是“非理性繁荣”②，美股可能迎来“低波动时期”，美股上涨主要是受到美国经济基本面走强的支撑。实际上美股市上扬的重要原因是美联储实施的“扭转操作”计划，大规模购买长期国债，使10期债券收益率从2007年的5%降至2013年3月的1.86%。投资者为寻求更好的回报率，放弃了对债券的投资，而转向投资股市和房地产，带来了“财富效应”，利于刺激经济增长。然而，股市上涨并没有真正反映出股市是美国经济“睛雨表”。鉴于投资者纷纷逃离债市去追求股市高利润，反过来又推动10年期债券收益率重返2%以上，增加
了企业融资成本，抑制了经济复苏。长期国债收益率反弹违背了美联储采取非常规货币政策的意图，因而迫使美联储只能继续维持“扭转操作”计划。
国际货币基金组织认为，支出减少和税收增加将使2013年美国经济增长率缩减0.5个百分点，美国国会预算局则预测“减赤”将导致美国经济增幅减少0.6个百分点。尽管今年第一季度美国经济增速为2.5%，高于去年第四季度的0.4%，但受“自动减赤机制”启动影响，3月份工厂活动指数下降，预计第二季度美国经济将放缓，增长率可能降至2%以下。美国经济年均潜在增长率为2.5%—3%，扣除增税与减税对GDP造成的损失，美国经济
①2013年3月28日，标普500指数收盘报1569.19点。
②格林斯潘2013年3月15日接受CNBC电视台采访。
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大约只有2个百分点的增长。国际货币基金组织发布的春季《世界经济展望》报告，己将2013年美国经济增长率下调至1.9%，低于美联储2%—2.4%的预期。
当前，国内外对年内美国经济走势轨迹的分析，大体有三种判断观点：一是“先低后高”走势；二是“先高后低”走势；三是“高—低—高”走势。不管是哪一种走势的判断都改变不了美国经济仍将处于不稳定的波动状态。波士顿恐怖主义大爆炸和加州化工厂大火，部分抵销了利好因素溢出作用，使不温不火的美国经济蒙上阴影。预计今明两年美国经济尚难步入“强劲增长”阶段，只能呈现出美联储反复所说的“温和复苏”态势。所谓“温和复苏”是指美国经济既不会陷入衰退也不可能出现强劲增长的状态。
三
“自动减赤机制”后利好与利空因素并存：“自动减赤机制”将使美国经济面临长期的“缓慢折磨”，全面影响的评估尚需一定的时日才能看得清楚。但“减赤”的触角现正在逐渐浸透到国防、教育、医疗等多个重要领域，然而，由于减支规模仅占当年度联邦政府支出的2.4%，这对拥有超过15万亿美元的美国经济来说不会造成“伤筋动骨”的影响。研判2013财年美国经济表现，既要看到“自动减赤机制”造成的多重负面影响，同时还应看到美国经济在困境中也出现某些利好因素：
1．金融危机爆发促使美国对其经济过度虚拟化进行反思，进行经济结构调整，重视提振实体经济，抑制虚拟经济。实体经济是经济发展的基石，经济过度虚拟化，长期依靠金融自由化积累财富，必然导致金融市场动荡和引发经济危机。过去5年间，在金融领域“去杠杆化”的同时，奥巴马倡导实施“重振制造业战略”与推动“出口倍增计划”。在第二任期首次国情咨文中，奥巴马宣称，复兴制造业是其经济复苏计
划的关键所在，声称要使美国成为新增就业和制造业的“磁场”。在这种“磁场”引力作用下，106家年销售额不低于10亿美元的海外公司中，现己有37%的公司表示正在考虑或计划把在海外的部分制造业务迁回到国内①。美国有人高呼“制造业回家了”。
2．美国是多元化经济体，具有科技创新的传统和精神。在世界500大企业中，美国占了174家，超出欧洲的154家，而科技产业更是美国的强项。美国研发投入占全球研发总开支的比例虽己由1999年的38%，跌至目前的31%，但美国依然是当今世界上研发投资金额最多的国家②。自金融危机以来，美国高科技企业继续引领经济增长，为再造类似互联网的经济增长热点，培育了多项技术创新，包括3D或4D打印以及页岩气革命、新能源产业等，这些大大小小的技术创新将成为撬动美国经济的新引擎。
①波士顿咨询公司2012年发布的调查报告。
②唐烨，2013，《美国国际竞争力正在复苏》，《解放日报》3月31日。
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