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■ 肖鹰1  刘慧君21
西安工业大学经济管理学院  西安  710021
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西安交通大学公共政策与管理学院  西安  710049
1  提出问题
智库是汇聚专家的知识和智慧，形成专业性的思维和认知，为决策者提供信息服务、战略咨询和对策建议，具有政策影响力的集合[1]，包括党、政、军及社科院智库，高校智库，企业智库和民间智库等[2]。现代智库不只支撑公共政策过程，同时有些智库也涉足了国家政治生活，特别是公共智库，兼有政治性和政策性两面，很难明确区分[3]。当前，西方智库开发了许多全球性评价指数。这些指数以国家（或地区）为评价对象，以指数得分、榜单排序和专题报告为核心表达形式，评价各国社会的人权、军力、廉洁、安全、创新、效率、贫困、环保等内容，在国际上担当了指数
治理的重要角。但是，有些西方智库提供的全球性指数，在评价中渗透了意识形态，形式看似公正，实际上却内存政治偏误，本质上并不纯粹。
评价活动的技术性和评价对象的全球性，容易让人忽视这类智库指数产品的政治蕴涵，以至于每年有大量的众、媒体、研究机构和社会组织，不加分辨地追捧或传播相关评价结果。针对这一问题，本文将以国际著名智库“核威胁倡议” （Nuclear Threat Initiative ，NTI ）的核心指数产品“核安全指数”（Nuclear Security Index ，NSI ）为例，从评价工具、评价活动和榜单排名3个层次，举证揭示西方智库全球指数产品中政治蕴涵的存在性，以及由此造成的评价偏误，并思考应对办法。
开放科学（资源服务）标识码（OSID ）
* 本文系国家社会科学基金项目“新时期核能发展的社会争议风险与应急预案建设研究”（项目编号：19BGL232）研究成果之一。
作者简介：肖鹰（ORCID: 0000-0002-1208-9538），西安工业大学经济管理学院特聘教授，博士，E-mail ：**************；刘慧君（ORCID: 0000-0003-1519-1359），西安交通大学公共政策与管理学院教授，博士，E-mail ：*****************.edu 。
摘要：[目的/意义]西方智库把握着全球性指数的话语权，辨明相关指数背后的政治蕴涵，有利于科学认识和利用此类指数。[方法/过程]本文以核威胁倡议组织的核安全指数为例，从评价工具、评价活动和榜单排名3个层次分析指数的影响作用和内部蕴涵。[结果/结论]核安全指数表面上是国际风险评价工具，服务于全球核安全勘察，具有规范管理价值，暗中却以美国利益预设立场，通过评价，为亲美政治联盟站
台，打压异己，带有政治偏向。本文建议中国的新型智库重视全球指数开发，积极竞争指数的国际话语权，维护国际社会的良秩公序。
关键词：智库    全球指数    评价    核安全分类号：X946
DOI: 10.19318/jki.issn.2096-1634.2021.05.16
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第6卷 第5期  2021年10月
2  智库是国家软实力的重要组成部分[4]，全球性指数则是各国软实力的国际展示平台。发展国际型智库、开发全球指数、竞争国际话语权，已经得到世界各国的重视。2.1  智库与全球指数建设
美国宾夕法尼亚大学的“智库与公民社会项目”（Think Tank and Civil Societies Program ，TTCSP ），每年致力于编制全球智库索引，并发布跟踪全球智库发展动态的《全球智库报告》（Global Go To Think Tank Index Reports ）。根据TTCSP 的系列报告，2008年全球共有5,465家智库，2020年智库数量升至11,175家，总量翻了一番，这说明智库越来越得到各国的重视。美国的智库数量一直排在首位，
以2020年为例，美国拥有2,203家智库，约占全球总数的1/5[5]。中国的智库力量长势明显，2008年列入统计的仅有74家，2010年则上升至425家，而2020年则达到了1,413家，智库数量位居世界第二位[5-7]。
智库的存在促进了全球评价指数的发展。西方智库输出的全球指数产品最多，并且其中许多人们已经耳熟能详。例如，联合国发布的全球幸福指数（World Happiness Index ，WHI ）和人类发展指数（Human Development Index ，HDI ）、世界银行开发的全球治理指数（Worldwide Governance Indicators ，WGI ）和世界发展指数（World Devel-opment Index ，WDI ）、澳大利亚经济学与和平研究所研制的全球和平指数（Global Peace Index ，GPI ）和全球恐怖主义指数（Global Terrorism In-dex ，GTI ）、德国透明国际编制的全球清廉指数（Corruption Perceptions Index ，CPI ），等等。借助这些评价指数，西方智库基本上掌控了国际指数的话语权。
智库既要担当国内的政策智囊，也要向世界提供思想公共产品[8]。近年来，中国的一些智库也在尝试着研发全球指数，前往争夺国际细分领域的话语权。例如，上海交通大学董浩云航运与物流研究院发布了“上海交通大学全球航运景气指数”（SJTU Global Maritime Transport Prosperity Index ，SMPI ）；华东政法大学政治学研究院发布了全
球治理指数（World Governance Index ，WGI ）；华为技术有限公司发布了全球联接指数（Global Co
nnectivity Index ，GCI ）；浪潮信息公司与美国国际数据公司（International Data Corporation ，IDC ）合作，发布了全球计算力指数（Computivity Index ，CI ）。然而，中国智库实力不足的问题比较突出[9]，在全球性指数创新上孵化的时间太短，有能力推进全球指数的智库仍然凤毛麟角。当前，仍比较缺乏有全球影响力和公信力的智库指数产品，已经开发的指数缺乏全球性的发布平台，参与国际交流不足，距离被国际社会广泛接受还有很长的路要走，还需要增加沟通与积淀。2.2  全球性指数的影响与偏误
智库变成政策过程的一部分，是政策科学化的巨大成就[3]。现代智库不同于传统意义上的“师爷”或“幕僚”，崇尚能士匿谋，实际上，智库一直在为社会治理赋能，为国家政治生活和社会经济建设提供各类知识服务。评价指数是至关重要的智库产品。智库通过建设评价指数体系，为政企活动提供了数据、分析工具和评价系统[10]。全球指数进入国际经济、政治生活，改善了治理绩效的反馈和监督环节，增强了决策科学化和民主化程度，促进了全球治理实践的规范化[11]。全球权威指数的评价排名，不仅会影响一个国家的声誉和形象，还可以督促政府解决国内问题，进而撬动公共政策创新[12-13]。
然而，由于智库既服务政策又服务政治的双重属性，国家的意识形态往往渗透于智库活动之中[14]。特别是一些西方国家，总是将智库开发的全球性指数产品，作为传播西方话语体系、传递普适价值观、宣示政治霸权的重要表达工具[15]。研究发现，“全球治理指数”被有意地植入西方价值观，在评价中采用大量的主观型数据，以方便在评价过程中实施价值判断[15]；“国际性别平等指数”明显地低估了中国在健康
、教育和经济等领域取得的巨大进步[16]；“核安全指数”对中国管理结构的评估“存有某种程度的政治彩”[17]……类似的问题表明，全球性指数存在政治的蕴涵，影响到了其作为评价体系的客观性和公正性。为此，学术界有必要认真辨识各类国际指数对中国的适用性，判断相关指数评价是否存
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在偏误，分析产生偏误的原因[16]。
由于中国的不断崛起，西方智库非常关注“中
国问题”[18]
美国民主党领袖。当前，活跃在国际上的各类评价指数，
常常被西方智库作为跟踪和研究中国的评价工具。我国的一些研究者对全球指数背后隐藏的政治动机早有警惕，但更多组织和个人并未意识到这一问题的严重性。以NTI/NSI 为例，国内有研究者批评该指数对中国的评价不公[17,19]；也有研究者未顾及该指数是否存在政治偏向，直接使用相关评价结论，分析中国核安全[20-21]。这种分歧的存在，说明全球性指数背后的政治蕴涵非常得隐密，需要通过专门的挖
掘和分析进行揭示。
下文将在剖析NTI/NSI 评价体系的基础上，分析该评价系统的政治偏向，并以中、美、日为例，探究相关评价活动的政治蕴涵。3.1  评价体系分析
从评价对象、评价指标和评价活动入手，剖析NTI/NSI 的指数评价体系。
3.1.1  评价对象    NTI/NSI 是由美国核威胁倡议组织与英国经济学人智库（the Economist Intelligence Unit ，EIU ）合作开发的，包含三类评价对象：第一类，是拥有1 kg （含）以上高浓缩铀（包括乏燃料）、分离钚或未经处理的含钚混合氧化物燃料的22个国家；第二类，是拥有可用核武器材料不足1 kg 的153个国家和；第三类，是拥有核设施的46个国家和[22]。NTI/NSI 针对核武器材料怕失窃（此类材料失窃则可能变成恐怖活动的工具）、核设施怕破坏（核设施受到破坏则可能产生放射性泄漏）的实际，特别设置了核安全“失窃榜单”和“破坏榜单”。其中，上述第一、二类国家被列为“失窃榜单”的评价对象，第三类国家或地区被作为“破坏榜单”的评价对象。由于中国既是核武器拥有国，也在利用和发展核电，因此，同时进入了上述两类榜单。由于核武器材料安全评价的政治性更为明显，为了使分析相对集中，本文主要聚焦于NTI/NSI 对核武器材料拥有国的相关评价。
3.1.2  评价指标    NTI/NSI 的“失窃榜单”评价指标体系包含三级子指标，如图1所示。该指数共
由5个一级子指标、21个二级子指标、73个三级子指标构成。从一级子指标来看，评价内容涵盖了核材料及核设施拥有量、安全管控措施、全球规范、国内承诺与能力以及风险环境5个方面。这些指标评价的是核安全保障的风险点和能力点，对全球核风险治理具有重要的指示价值。“破坏榜单”的评价指标体系，采用同样的一级子指标，评价内容大同小异。NTI/NSI 通过评分及排名，将各国核安保能力置于可比较的位置，并以评价榜单为各国核风险治理绩效“背书”。利用该指数，可以辨识全球各大洲及主要国家的核安保状态，可以分析各个国家核安全运行的优劣势。3.1.3  评价活动  NTI/NSI 是全球首个核安全评价指数，在核安全领域极具影响力。
一方面，该指数具有与时俱进的创新精神。2012年和2014年NTI/NSI 被叫作“核材料安全指数”（Nuclear Materials Security Index ，NMSI ），2016年，改称为“核安全指数”（Nuclear Securi-ty Index ，NSI ）。改名的主要原因是，截至2014年该指数只评价各国防范可用核武器材料失窃的安保能力，2016年又增加评价核设施遭遇自然灾害或人为事件破坏时，防范和应对放射性泄漏的安保能力。因此，排列上述两类评价的国别分值，可以分别得到描述国际核安全的“失窃榜单”（Theft Ranking ）和“破坏榜单”（Sabotage Ranking ）。此外，自2016年起，该指数新纳入了核材料网络安全评价。NTI 通过此项评价提示险情：当前，来自网络的攻击，让世界各国面临巨大的核安全压力，可能让核武器由于接受错误指令或者未经授权，即被投入使用[23]。2020年，该指数新增了放射源材料安全评价，NTI 通过此项评价发出警告：目前，全球放射源材料的安全管理体系非常薄弱，放射源材料失窃并被用于制造“脏弹”的风险极大[22]。显然，NTI/NSI 一直热衷于追踪并反映核安全领域的新变化。
另一方面，该指数具有典型的风险治理价值。NTI/NSI 通过评价活动，向核武器材料拥有国发出警情信号，对全球核材料风险治理有很大的影响。NTI/NSI 还通过新增评价内容及评估结果，使核材料拥有国开始重视相关安全问题。NTI/NSI 的评价活动所显示的治理价值，在全球核安全缺乏规范的当下具有重要的积极意义。例如，2014年，
肖鹰, 刘慧君. 智库全球性指数产品的政治蕴涵: 以核威胁倡议的NTI/NSI 为例[J]. 智库理论与实践，2021，6(5)：125-133.
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NTI/NSI 对印度核安全监管活动的评价结果显示， 指标“4.4 独立监督机构”的得分为零，据此印度政府发现其国内核安全存在“监管体系不完善，比如缺乏独立的监管机构”的问题[25]；于是，莫迪新政府一上台，就专门针对这一薄弱环节修订了印度《安全监督管理法》，将“原子能管理委员会”从“国家安全监督管理局”中独立出来；2015年3月，印度邀请国际原子能机构实施综合监管审查，确认印度已经拥有完全独立的核监管机构[26]。
3.2  政治利益偏向
虽然NTI/NSI 在核安全领域影响巨大，但若是详加分辨，可以看到该指数存在的政治利益偏向同样令人震惊。
第一，是董事会构成。NTI 声称其是一个非营利性的无党派组织，但从其董事会成员的构成来看并非如此。2020年，该智库的董事成员包括美国国会参议院前军委会主席山姆·纳恩（Sam Numm ）、美国有线电视新闻网（Cable News Network ，CNN ）创始人特德·特纳（Ted Turn-
er ）、美国前能源部长欧内斯特·莫尼兹（Ernest Moniz ）、美国前国防部长威廉·佩里（William Perry ）、美国国家前总审计长查尔斯·鲍舍（Charles Bowsher ）、美国加州前州长小埃德蒙·布朗（Edmund Brown ）、英国前自由民主党领袖凯蒂·威廉姆斯（Kity Williams ）、英国前议员德斯·布朗尼（Des Browne ）、俄罗斯前外交部长伊戈尔·伊万诺夫（Igor Ivanov ）、以列前原子能委员会总干事吉迪恩·弗兰克（Gideon Frank ）、巴基斯坦前外交大臣里亚兹·穆罕默德·汗（Riaz Moham-mad Khan ）等[27-28]。NTI 通过吸纳各国的前政要员增加了其在国际政坛上的影响力，通过促进董事国籍的国际化，来提升评价活动的全球影响力和代表性，但是选择权为智库创始人和董事会所有。从NTI 核心成员的身份构成来看，在核安全领域，该智库代表美国的政治军事立场，维护美国及其盟友的利益。杨家福院士曾经评价道：“NTI 是总部设在美国的一个非政府组织，‘美国的利益是第一位的’是这个组织中许多美国
人嘴边经常讲的一句话，他们将服从国家利益作为个人发展的第一要义”[29]。显然，NSI 是在美国利益下制定
1. 数量与场所
（19%）
1.1 核材料数量      （37.6%）1.2 场所和运输      （37.6%） 1.3 材料生产/销毁趋势    　（24.8%） 5.1 政治稳定性      （25%）5.2 治理有效性      （25%）5.3 腐败普遍性      （25%）5.4 非国家主体的不法活动　（25%）
2.1 现场实物保护    　（20%） 2.2 管制和会计程序    （12%） 2.3 内部威胁预防    　（18%） 2.4 运输中的实物安全  　（12%） 2.5 响应能力      　（12%） 2.6 网络安全      　（16%）2.7 安全文化      　（10%）
4.1 联合国安理会1540号决议的执行    （2
5.3%） 4.2 国内核安全立法    （33.3%） 4.3 独立监督机构    　（41.4%）
3.1
国际法律承诺    　（33%） 3.2 主动承诺      　（22%）3.3 国际保证      　（27%）
3.4 国际原子能机构的核安全信息通报（18%）5. 风险环境（16%）
4. 国内承诺与能力
（19%）3. 全球规范（19%）
2. 安全管控措施
（27%）
核安全指数（NSI ）
图1  NTI/NSI 评价指标体系
Figure 1  NTI/NSI’s assessment indicator system
注：该图根据2020年NTI/NSI 有关“失窃榜单”评价的技术文档[24]制作，括号内的数字表示对应指标的权重；“破坏榜单”评价未用到以上1.2、1.3和2.4指标，指标的权重也有相应调整。
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的全球化指数，故其他国家不能对NTI 盲目相信，必须保持明辨慎取的态度。
第二，是政治利益集团化。2012—2020年，NTI/NSI 共组织了五轮核武器材料安全评价（即“失窃榜单”评价），结果如图2所示。由此可知，评价结果清晰地形成了三个层次：第一层，为高分区的前35%，系美国及其盟友区，主要由北约成员国构成，包括澳大利亚、瑞士、挪威、加拿大、德国、荷兰、比利时、法国、美国、英国、日本、意大利等；第二层，为中间层，系得分50%~65%
的国家，主要为与美国存在核对抗的俄罗斯和中国，以及受战争影响的以列（美国盟友）；第三层，为低分区，是得分后50%的国家，包括印度、巴基斯坦、伊朗和朝鲜。其中，伊朗和朝鲜违反《不扩散核武器条约》，意欲闯入核武阵营，因此，所得评分最低。有意思的是，在美国历年得分连线的上端，几乎都是亲美阵营的成员即“北约组织”国家，而这些国家就是美国与西方联盟的亲友团。位于中国历年得分连线附近及下端的，几乎都是
与美国处于对立阵营的国家。
图2  NTI/NSI“失窃榜单”的五轮评价结果
Figure 2  The results of five-round evaluation with NTI/NSI’s “Theft Ranking”
注：该图是根据历年NTI/NSI 评价数据自制。
第三，是区域话语权归属。从2020年NTI/NSI 评价结果的大洲分布情况看：全球核安保状况最恶劣的是亚洲（平均51分），得分排在后面的国家基本上都分布在亚洲（朝鲜、伊朗、巴基斯坦、印度、中国和以列）；其次是非洲（南非，57分）；相反地，美国及其北约盟友所在的大洋洲（澳大利亚，93分）、北美洲（美国和加拿大，平均81.5分）和欧洲（瑞士等10个国家，平均75.8分）的核安全得分都很高。核威胁倡议的总部在美国华盛顿特区，显然北美洲是该指数的母地。站在美国及其盟友的立场，评价得出核威胁主要来自亚洲符合其需要。
在亚洲国家中：新中国早期就开始发展核武器，且美国希望从军事上打压中国；以列、印
度和巴基斯坦在《不扩散核武器条约》生效之前，已经进行了核武器试验，并事实上拥有了核武器，但三国不时有战火；朝鲜和伊朗存在生存安全焦虑，选择退出《不扩散核武器条约》，频繁进行核试验；哈萨克斯坦拥有苏俄遗留的部分核武器材料；韩国、阿联酋和有在运核电站，也有部分核材料。
因此，亚洲的核安全局势最差，世界核安全保障的关键节点在亚洲。
但是，与此相对，亚洲国家或地区在全球核安全指数评价上处于失语境地。NTI 智库作为NSI 的掌控者，其代言美国及其政治盟友的核安全利益——相关国家主要位于北美洲、欧洲和大洋洲。目前，美国的军事战略重心进入亚太地区，已经激化了亚太的核风险，但是由于西方发达国家霸
肖鹰, 刘慧君. 智库全球性指数产品的政治蕴涵: 以核威胁倡议的NTI/NSI 为例[J]. 智库理论与实践，2021，6(5)：125-133.

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