行政公益诉讼原告资格拓展探析
作者：郭政
来源：《法制与社会》2020年第26期
        摘要 行政公益诉讼旨在于通过诉讼加强检察机关的法律监督效力，发挥法院的司法审判职能，规制行政机关不合法行为，从而保护国家和社会公共的利益。本文对行政公益诉讼起诉人资格拓展有无必要及可行性进行探讨，尝试对当前我国行政公益诉讼的原告主体范围进行设计和构想：建议在以检察院提起诉讼为主的前提下，适当介入社会团体、公民个体等私力扩充起诉主体。
        关键词 行政权 公益诉讼 原告 职责
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        作者简介：郭政，河南检察职业学院教师，研究方向：宪法学与行政法学。
        中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/jki.1009-0592.2020.09.118
        （一）概念
        在我国，目前关于行政公益訴讼的相关概念还没有一个标准的定义。我国目前法律规定的具有提起行政公益诉讼原告主体资格身份的限定为检察院。学术界、实务界通说认为：当行政主体在行使职权的过程当中行为存在不当或违法时，侵害了公共利益，或者国有土地、食品药品安全、生态环境与资源、国有财产存在侵害之虞时，为了维护相关利益不受到侵害，人民检察院可以向负责相关领域监督管理的行政机关提出检察建议，督促其履行相关职责;如果相关行政机关不依法履行职责时，则人民检察院可以按照法律规定以行政公益诉讼原告人的身份向人民法院提起行政公益诉讼。
        （二）行政公益诉讼的发展现状
        无论在新《行政诉讼法》公布之前还是之后，行政公益诉讼一直是人们关注和讨论的焦点，主要是因为我国很多人（包括了人民众、学者以及官员）都对“公权力”的使用存在敬畏和警惕之心。但是实际中存在许多公权力鞭长莫及的事件，因为没有相关的法律法规指出如何正确投诉、处理，导致众投诉维权却没有相关部门负责的情况。我国从2015年开始探索行政公益诉讼的可行路径：决定检察院可以对存在不当行为和违法的行政主体提起行政公益诉讼。为了推动行政公益诉讼的实践过程，我国决定先推行试点，于是，在
人大常委会的授权下，选取13个省（包括了山东，江苏等）开始试点工作。自行政公益诉讼试点工作开展以来，第一次审批通过的案件为山东庆云县环保局一案。同样的，2016年在贵州省锦屏县也存在行政公益诉讼的案子。锦屏县当地多家工厂未按标准排放污水，导致环境恶化，周边众向环保局反应该问题，但却迟迟没有得到回复。由此，锦屏县人民检察院得知此消息后，立即对该环保局发出了行政不作为的检察意见，但是锦屏县环保局未在规定时间内依法履行职责。2017年1月份，在锦屏县人民检察院发出的督促函效果甚微的前提下，贵州省福泉市人民法院受理了由锦屏县人民检察院提起的行政公益诉讼案。在一审开庭审理后，福泉市人民法院认为锦屏县环保局作为被告方有怠于履行监管职责，存在不作为行为。任由锦屏县当地多家企业超规排放污水的违法行为，导致环境污染恶化，由此，福泉市人民法院责令锦屏县环保局做出行政行为，并决定对环保局局长进行免职处理。贵州省锦屏县环保局一案成为我国开展行政公益诉讼试点以来的第一例判决环保机关败诉的案件。自试点工作开展以来，取得了许多的实践经验，并且成效可观，为后续相关法规的奠定了基础。我国于2017年出台了新的《行政诉讼法》，条文中确定了检察院的原告资格，并且是唯一具备此资格的，但是目前对此还存在争议。在支持原有规定的专家学者赞成检察院作为行政公益诉讼体系的唯一原告;反对者则认为，行政公益诉讼应该充分发挥和利用民间的力量，可以适当放宽行政公益诉讼的原告资格。
        检察院作为起诉主体的可行性由试点工作的顺利开展得到了验证。行政公益诉讼中将检察院作为起诉人，一方面表明国家十分关注行政机关的公权力行使行为，再则体现政府加大对侵害公共利益打击的决心。法律如同市场经济的基础性调节一样，具有一定的滞后性。一方面，随着公民法治素质的不断提高，我国的法律法规也在逐步完善，其中，掺杂有害化学物质食品安全事件的多次发生已经使社会公众尝到行政监管滞后的苦果，大众的眼光亦逐步放到更广的涉及公共利益的天地。对此，我们应该认识到，在未来，行政公益案件会发生激增，随着法治社会的建设和完善，行政公益诉讼起诉主体只设检察院这一单行道会越来越“超载”，这时，仅以检察院作为起诉主体会承受较大的压力。另一方面，尽管我国在法律上一直宣扬检察权的神圣并秉持检察机关的独立坚决不允许其他机关干扰，但是只依靠检察院的力量是不够的。实际中，党政机关仍然存在一定的思维优越性，与违法行政机关相互袒护、勾结，检察机关（具有诉讼职能）存在玩忽职守的情况，此时，行政公益诉讼起诉主体只设检察院这一单行道会发生不可控的“醉驾”，由此，当前模式是否限制了我国行政公益诉讼的发展值得思考。
        当前，我国限制行政公益诉讼体系原告资格主要是出于以下所列的几点考虑：
        一方面，需要通过一定的条件限制，防止恶诉和滥诉，可以在条例允许的范围内，将起诉的门槛提高。在我国，法与诉具有源远流长的历史。众的维权意识正随着社会的进步在逐步提高，由之前的“厌诉”转变到如今自信的拿起法律的武器，维护自己的权益。依照2017年《行政诉讼法》可知公民、法人以及其他组织是具有起诉资格的，行政公益诉讼包含在行政诉讼法中，那么行政公益诉讼的原告资格也理应适用该规定，只有这样，才能使更多的人参与进来。而反对者的原因是因为我国公民的“公共精神”，且整体素质不高。虽然我国法制的发展历史已经比较长久，但是真正懂法知法的人并不多，特别是地域和不同城市之间差异明显，两极分化严重。从根本上说，公民的法律素质与修养与当前的制度是不匹配的。众所周知，矛盾是对立统一的，我们不能从单一的一个角度来考虑问题，将行政公益诉讼的原告资格放宽既有利也有弊，公民素质的高低与原告资格之间应当进行多方面的分析。关于行政公益诉讼原告资格的放宽，反对者看到是消极的影响，例如当社会组织或是公民个人拥有作为诉讼原告的资格，就增加了恶诉和滥诉的可能性，并且会造成司法资源浪费，个人也存在以权谋私的可能。另一方面是，当原告资格放宽到公民个人或是社会团体时，会存在更多的诉讼案件，而目前，法院负责受理此类案件的部门还不完善，资源相对较少，因此将原告资格放宽是不可行的。再次，如果将诉讼主体资格条件放松，则后续相关的配套及规定问题会
很复杂，并且还存在这些问题：（1）当对结果出现争议时，应当用什么管理条例处理;（2）行政公益诉讼是否符合目前推行的立案登记制;（3）如何承担公民个人的诉讼成本：（4）怎么防止恶诉和滥诉等问题以及是否有必要设置相关的诉讼前置。
        （一）原告资格范围探讨——组织、社会团体
        目前，我国颁布的《民事诉讼法》已明确了依法可以提起民事公益诉讼的相关机关和组织，并得到了实践的试炼，成果颇丰。社会组织团体作为原告的资格并未被考虑，但是，一些保护性团体和组织在成立之初就具有一定的公益性质。并且，将这些团体及社会组织纳入原告资格范围内，具有无法替代的优势，其天然的职能性、专业性、公益性及雄厚的经济基础都能让其发挥职能。组织和社会团体等可以广泛采集体中的个人意愿，依社会需要提供行政诉讼的判决依据。尽力做到少浪费司法资源、降低诉讼成本，使起诉程序更便捷。
        （二）原告资格范围探讨——公民个人
        由上可知，把行政公益诉讼原告资格放宽至公民个人存在一定的担忧，主要是难以避免恶诉和滥诉的可能性，并且公民个人素质和法律制度匹配度不高。如若发生恶诉和滥诉，那
么就会扰乱社会秩序且造成司法资源的浪费。在司法实践中，“民告官”的胜诉率较低，公民提起的诉讼大概率是“诉一百，败八十，剩下二十不受理”，公民选择诉讼维权的意愿并不强烈。因此，对公民作为诉讼原告由此引发的滥诉大可不必过于担心。同样的，将诉讼原告资格放宽至公民个人也具有一定的重要意义。现今是一个人与人紧密相连的时代，因此需要我们每一个人都投身于社会的共同建设当中，由此培养社会责任感和“公共精神”。总的来说，将公民个人作为行政公益诉讼原告人，有利于公民在检查机关对诉讼消极应对时，担起共同利益守护人的角，且有利于引导公民关注公益、关注社会事件。
        （一）负面社会舆论的控制
        一般来说，由公民个人或社会组织团体提出的行政公益诉讼相较于检察院作为“原告”更加受社会的关注。网络谣言的捏造以及媒体片面和不实的报道都会将涉案事件的相关行政机关变为人们关注的热点。此时，人们会先秉持着先吐为快的观点，丢失了自我对事实真相的判断。众的舆论会给相关的执法部门带来负担，所以，应该控制住这些不当言论，避免给执法机关造成束缚。所以应该适当给造成不利传播影响的谣言者施以惩戒。
        （二）诉讼前置条件设定——组织、社会团体及公民个人
        在我国新颁布的行政诉讼法中，有一条例是和起诉程序相关的，其中提出“先建议再诉讼”的流程。当个人和社会组织团体提出诉讼的，则可以参照此条例，设定前置条件。其中，公民和社会组织团体想起诉的前置条款不完全一致，当个人起诉行政公益诉讼时，需要先向基层众组织申请批准，而社会团体组织想提起诉讼时，则需要向当地主管部门备案。在提高起诉的准入门槛的基础上，可以适当放宽原告资格。
        （三）行政公益诉讼一准入门槛
        在我国，民事诉讼、行政诉讼与行政公益诉讼最大的不同之处在于相关起诉主体的认定。在民事及行政诉讼中，要求案件的利益关系人才能作为起诉案件的原告，然而在行政公益诉讼中则对其没有要求。一般来说，只要是为了维护公共利益，则可以采用立案审查制。这主要是为了与恶诉、滥诉案件区别开来，明确是否符合起诉的条件，避免恶诉、滥诉造成的不利影响。
        一直以来，社会都在关注公益诉讼，特别是理论界和实务界的学者，新《行政诉讼法》的出台使得他们更加踊跃的参加行政公益诉讼的探讨，并且行政公益诉讼制度的确立在我国迈出了一大步。在此基础上，引起了笔者的兴趣。通过实践经验和理论基础，并结合现行的
立法规定，探討诉讼原告主体资格的相关问题，并就在实践中适度放宽行政公益诉讼原告资格的可行性操作提出了建议。

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