美国政府人力资源管理
一、 政府人力资源管理的框架
人力资源管理,就是指运用科学的管理方法,对人力进行合理的培训、组织和调配,同时对人的思想、心理和行为进行恰当的诱导、控制和协调,充分发挥人的主观能动性,使人尽其才,事得其人,人事相宜,以实现组织目标。从图1.1中可以看出,在研究组织与个人之间的互动关系中,需要考虑很多因素,包括管理环境,管理主体,管理制度和管理产出。
图1.1人力资源管理过程的基本模型
人力资源管理环境是指组织工作的政治背景、法律限制、可得资源、工作任务方向等宏观的、难以通过组织自身力量改变的要素。组织和个人都存在于一种社会体系环境中,这种社会体系的价值观和对成功的定义决定了人力资源管理的使命和核心价值。在进行人力资源规划,甚至任何的战略管理规划之前,必须认真审视组织所处的环境。通过对环境的了解,可以认清组织使命、主要任务等战略目标,还可以确定组织行动、变革的界限,确认组织行为符合法律要求,包括信息公开程度、对残疾工作人员的安排、对部门人事组成的安排等,这些对于公共组织尤为重要。
人力资源管理的方方面面都直接或者间接地受到环境的制约。当前,由于技术的复杂性,政府部门中对经
济、金融、计算机等专业人士的需求逐渐增加,对人员素质的要求也不断提高,这使得人力资源规划中对组织人员需求的设计、对绩效评估中标准的设定等问题也逐渐变得复杂多样。信息技术的快速发展和电子政务的推广对世界各地政府的在职公务员提出了共同挑战,这种环境要素使得电子政务应用培训成为政府人力资源培训中的基础部分。
管理主体分为组织和个人,组织的成功与否取决于员工的绩效,而员工依赖于组织提供工作岗位和职业发展机会; 从根本上来看,人力资源管理就是解决组织目标与员工目标如何匹配的问题。两类主体的目标在相互协同中产生了各种制度,如图1.2所示。管理制度是固化在组织中的、成文或不成文的规定,限制所有成员的自由裁量权,保证组织效率、公平、公开和公正等产出要素。不同于环境的外部变量特征,领导者和组织的成员可以在组织变革中实现价值,创造绩效。
一般的政府人力资源管理制度包括人员分类制度、招聘制度、薪酬制度、职业发展制度、培训制度、评估制度等。不同组织有着不同的制度要素,并且有着路径依赖的特点,在缺乏创新的公共组织中,制度趋向于稳定化,而且很难变动,路径依赖的特点尤为突出。组织内部长期形成的组织文化也可以看做是
一种不成文的制度。
人力资源管理的产出可分为组织和个人两个方面。组织的需求在于通过对人才进行招聘、管理和开发来维持效率,提高产出,并不断成长。而个人的需求在于寻到合适的工作,合适的工作因人因时而异,
或是指稳定性,或是指挑战性,或是指个人发展的机会。只有同时满足这两方面的需求才能够产生有效产出。
在从传统的人事管理到现代的人力资源和人力资本管理的转变过程中,最核心的三种价值观是: 效率、公正和负责,见图1.3。通常,这三种价值观并不是完全吻合的,对一种价值观的强调很可能会损害另一种价值观的推行。尽管根据个人绩效进行管理这种观点在当前看起来是十分普遍和正常,但是构建基于绩效的美国公务员管理体制的过程却并非一帆风顺的。在构建“功绩制”政府的过程中,这三种价值观的此消彼长导致了人事制度的反复和波折。
政府人力资源管理的最终目的是服务于政府的各项工作职能,美国政府当前最突出的特征就是“功绩制”。基于功绩制原则的政府人力资源管理强调招募、晋升、奖励以及解雇雇员等一系列管理决策是基于个人绩效而作出的,而不是受到党派关系、种族、性别、年龄等因素的影响。功绩制度的核心原则包括: (1)从社会各个阶层进行招聘,选拔和晋升遵循公平和公开竞争的原则; (2)雇用过程避免非绩效因素的影响;  (3)同工同酬;  (4)行
为标准化;  (5)充分有效地利用联邦政府的工作人员;  (6)基于绩效进行留任和免任;  (7)有
图1.2制度层面: 组织目标与个人目标的匹配SCHEIN E H.Career dynamics:  matching individual and organizational needs[M]. AddisonWesley Publishing Company,1978.
图1.3政府人力资源管理的主要价值观
效地进行教育和培训;  (8)保护雇员避免被专断独裁行为侵害,避免影响竞选;  (9)对披露行为进行保护U S House.Title 5,United States Code,Government Organization and Employees[M].1993.04(p.157 sec2301).。目前,90%以上的联邦政府雇员,以及大部分州政府和地方政府雇员都被涵盖在功绩制管理体系下。
二、 美国政府的劳动力
美国是一个三权分立的国家。在联邦层面,最主要的立法机构是国会,包括众议院和参议院,雇用约2%的联邦政府员工。最主要的司法机构是最高法院,也雇用约2%的联邦员工,分布于全国各地。美国的行政机构由总统领导,主要包括总统行政办公室,15个主要联邦部门以及约90个独立机构。行政机构的职责最为广泛,规模也最为庞大,在2006年雇用了联邦劳动力约96%的人员。美国联邦政府的行政组织雇用了96%的联邦工
作人员。美国的公务员涵盖范围较广,不仅包括政府中的所有公职人员,还包括公共事业单位(包括邮政系统)的工作人员及国营企业的管理人员,国家、地方森林公园、灯塔的看守人也被列入公务员范围。
总统行政办公室包括管理和预算办公室,负责对财政预算进行监督; 国家安全委员会,负责为总统的国防决策提供建议; 经济顾问委员会,负责为总统制定经济政策提供建议。
15个联邦部门依照组建时间排序,这15个部分别是国务院(即外交部)、财政部、内政部、司法部、农业部、商务部、劳工部、国防部、住房与城市发展部、交通部、能源部、卫生与公众服务部、教育部、退伍军人事务部、国土安全部。立法机构明确界定了各部门的职能,各部分工明确,覆盖了外交、经济、安全、内政等各个方面,其中以国务院和财政部历史最为悠久,都是组建于1789年,当时分别只有9名和39名雇员。而今,这两个部的雇员已分别达到3万多人和15万多人。目前,美国联邦政府的雇员已达近300万人,其中人数最多的是国防部,有近70万人。
民众对公共服务的需求以及政府部门对人力资源进行管理的必要性,可以从公务员人数占国内劳动力总人数的比例中体现出来。虽然西方政治学多强调“小政府”的理念,但是进入21世纪以来,发达国家政府公务员的队伍相对于整体劳动力队伍而言仍然十分庞大,这是政府适应公民各种需求、为公民提供大量服务的一种表现。2001年,美国各级政府雇员占国家民用劳动力(包括已受到雇用、或者正在寻工作的16岁以上的所有公民)的14.6%,处于各西方国家平均水平,见表1.1所示。
表1.1政府雇员数量占国家总雇员人数比例
国家政府雇员人数占民用劳动力比例(%)国家政府雇员人数占民用劳动力比例(%)
加拿大17.5西班牙15.2
法国21.3英国12.6
德国12.3美国14.6
意大利15.2
数据来源: OECD公共管理服务网站,2001年。
美国民众一直认为,政府机构十分庞大且在不断膨胀,实际上美国公务员数量的增长速度远小于“二战”以来美国劳动力人数平均的增长速度,而且处于不同级别的雇员的增长速率有很大的差异。从表1.2可以看出,从20世纪中叶到20世纪末,联邦政府员工的绝对数量一直比较稳定,而州和地方政府的员工队伍却在不断壮大。从1950年到2000年,民用劳动力从6220万人增加到14260万人,联邦政府的员工人数从211万人增加至289.9万人,保持着较为稳定的规模; 相比之下,地方政府的员工数量急剧增加,从1950年的322.8万人到2000年的1308.9万人,增加了约3倍,即使在20世纪90年代克林顿政府精简机构时期,地
方政府雇员数仍保持稳定的增长速度。从公共服务部门的规模和组成可以看出美国政治的发展变化: 联邦政府改革对州政府公共事务产生了一定的影响,很多州开始不断设置新的局级机构、扩大机构规模、
增加雇员数量。产生上述现象的一个很重要原因是联邦政府在改革中逐渐将常规公共服务的执行职能转移给州政府,这种权力和职能的转移导致了地方政府规模的增加。
表1.2不同时期美国各级政府雇员人数(单位: 百万人)
1950
1970
1990
2000
(当时民用劳动力总数量)
(62.2)
(82.8)
(125.8)
(142.6)
联邦
2.117
2.881
3.105
2.899
1.057
2.775
4.503
4.877
地方
3.228
7.392
10.760
13.089
数据来源: United States Bureau of Labor Statistics,2002.
2003年时,约有1850万名公务员在不同层次的政府机构中工作: 联邦政府员工主要负责国家安全、交通、金融、邮政等工作; 州政府的员工主要负责各个州的福利体系、监狱系统和道路系统的建设和维护; 地方政府员工的主要任务是进行基础教育并执行法律、法规。这种工作分工早在美国建国时作为制度设计基础的《联邦党人文集》中已经有所论述。不同层次政府对工作需求的不同,使其分别拥有不同数量和质量的员工。表1.3对各层次政府中从事不同工作内容的人员进行了比较,如国防、邮政工作主要由联邦政府负责,火警系统主要由地方政府负责,州政府在道路建设、法律系统等方面负有相关责任。
表1.3按工作职责和工作层级划分的政府员工数量(单位: 千人)
职责
联邦政府员工
州政府员工
地方政府员工
国防
682
邮政
786
教育
11
2413
6712
美国参议院人数道路和高速路建设
3
249
311
警察系统
157
106
791
火警系统
311
娱乐系统
27
40
226
法律系统
62
164
248
过境管理
33
201
注: 地方雇员的统计数据为全职工作人员。
数据来源:  United States Bureau of Labor Statistics,2003.
三、 本书的结构
为了能让读者对人力资源管理相关理论与美国政府的人力资源管理实践有清晰的了解,本书共分为三编。第一编梳理了自美国建国起200年来美国政府(包括联邦政府、州政府和地方政府)人力资源管理的发展简史,并分析影响政府人力资源管理方式的外部环境因素。根据对历史情境的回顾,可以看出,
每一次社会的变革都会导致政府功能的重组和再造,而每次政府的变革都伴随着人事制度的改革。整体来看,改革正在不断推动着政府人事管理向效率、公正和负责的平衡机制进化。
第二编关注于人力资源管理中与组织需求相关的内容,其中最重要的理念是将人力资源管理目
标与组织目标相联系。第二编包括四章,分别为人力资源规划、职位管理、招聘与选拔以及绩效评估。该部分介绍了相关管理工作的详细流程,并归纳总结了相关评估组织需求、职位需求的方法以及对员工进行选拔和评估的工具。
第三编关注于人力资源管理中与员工需求相关的内容,其中最重要的理念是如何将组织内部同员工的兴趣、特长与整个组织的发展相联系。为了分析个体动机,本部分首先对管理学与激励的相关理论进行阐释说明; 接着从员工的薪酬激励、晋升和辞退、福利、培训发展等各个方面介绍了政府人力资源管理的激励方式。员工的法定权利是员工激励的保障,在本编的最后,介绍了美国政府人力资源管理的相关法律制度,使读者对美国在职公务员的权利和义务、公平就业和劳资关系等内容有所了解。
第四编介绍了人力资源管理战略层面的相关内容,旨在将人力资源管理的理念提升到组织战略层面上。人力资源管理的活动要满足组织需求,管理活动并非仅仅是人力资源部门的工作,而是整个组织的工作。传统人事管理,则是指为完成组织任务,对组织中涉及人与事的关系进行专门化管理,使人与职位达到良好的匹配。战略人力资源管理,是指组织为达到战略目标,系统地对人力资源各种部署和活动进
行计划和管理,使人与组织协同发展,共同完成目标。本部分从组织整体着眼,介绍了组织绩效管理的方法以及人力资源管理在其中的作用,分析了联邦政府组织对其高层管理者——高级行政职位SES的人力资源管理方式,并对组织人力资源危机的特征和应对方法进行了阐述。
7
9
本书以20世纪90年代克林顿政府的行政改革为界限,将之前的人事发展归类为“政府人事管理”发展史部分,而将之后的发展归类为“人力资源管理”发展史部分。本章回顾并评论了美国自建国开始到20世纪末,政府部门人事管理在效率、公正和负责三种价值观中不断变动的发展历程。根据时间推移,将政府人事系统的发展分为五个阶段: 精英治理时期(1789—1829)FREDERICK MOSHER.Democracy and the Public Service[M].New York:  Oxford University Press,1968.; 政党分肥时期(1829—1883); 彭德尔顿法改革时期(1883—1906); 科学管理与分权时期(1906—1978); 文官制度改革法时期(1978—1990)。
一、 精英治理时期
美国建国伊始的40年中,很多先例得以确定,这些先例影响着后续的政府管理实践。在美国第一任总统
乔治·华盛顿在任时期,并没有法律对如何任命行政部门官员给出详细规定,也没有任何先例可言。面对这个刚刚成立的国家,华盛顿总统
需要通过任命建立一个全新的政府,并拥有很大的自由裁量权。而且,由于当时的政治党派并不成熟,他在任命时不需要考虑过多的政治约束问题。但是当华盛顿总统知道他的任命方法会对总统的继承者产生影响时,便在使用任命权的过程中非常谨慎,采用了“品格合适”的标准对候选人进行任命。合适的性格在当时而言意味着良好的家庭背景,受过教育,有一定的地位、自尊以及对新政府忠诚。这一标准使得华盛顿政府时期的官员都是当时社会的精英人物。这种任命方式和标准自建国开始持续了一段时间,直到1829年的时候,政府中被任命的高级官员大都很富有,拥有数量可观的土地,而且他们受教育的程度比普通民众要高很多。
在当时的情境下,只有不到1%的人有机会接受正式教育,能够接受教育的人通常都是富有的。财富、教育等标准使得建国初期的美国政府被赋予了浓厚的精英治理彩。当然,除了财富、教育和家庭背景等条件,华盛顿总统的任命还充分考虑了候选人的胜任能力。至今为止,大多数美国历史学家都认为美国第一届政府的人员任命是非常有效的,建立了一支高效和忠诚的政府官员队伍。
尽管华盛顿总统将任命的主要标准集中于胜任能力和正直的品格,他在任命的过程中也兼顾了政治平衡的问题。在任命之前,他通常会与参议人员们进行协商,征求他们的意见,并确保所任命的官员具有区
域的代表性。当然,政府任命官员的必须通过参议院的批准,这种协商行为也增加了任命被批准的几率。
在华盛顿总统时期,政府雇员已经分为两大体: 一类是高级别的官员,这些官员对公共政策有一定的影响力; 另一类是在办公室和地方工作的普通职员。这两类员工不但在家庭背景、身份地位上有着显著差别,在任期上也体现出差异。高级官员是来自上层社会的精英体,而普通职员通常来自于中产阶级。高级官员对总统负责,因此总统有权在任何时候撤销他们的职位; 而普通职员的任期通常是终身制,对这类职员很少免职。
在1800年的大选中,民主共和党人托马斯·杰斐逊经众议院投票,以一票的微弱优势当选美国第三任总统。而即将卸任的总统,联邦党人亚当斯在下台前对本党人士进行了紧急任命,将政府和法院的各种职务任命给了联邦党人,这次仓促而草率的任命的做法后来演变成了“星夜受命人”这一典故的特定内容。1801年初,上任后的杰弗逊总统发现政府官员大多都属于另一党派,他提出了共和党和联邦党“平分职位”的观点,按“政治可接受性”的标准撤换了15%的联邦党官员,代之以共和党人士。但

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