美国选举权的宪法争议
历史与法理的分析
张卓明美国参议院人数
引㊀言
选举权及其宪法保障是现代民主的核心内容㊂目前世界上绝大多数国家的成文宪法都规定了选举权保障的一般条款，如我国宪法第３４条，就连美国支持下通过的２００５年‘伊拉克宪法“（第２０条）也作了类似规定㊂美国是颁布成文宪法的第一个国家，自视为民主国家的典范，积极向世界各地输出民主㊂但令人惊讶的是，美国成文宪法至今尚未明确规定选举权的一般条款㊂为此，２００３年３月４日，美国国会议员杰西㊃杰克逊（ＪｅｓｓｅＪａｃｋｓｏｎ）提议制定一项宪法修正案，以保障所有美国公民的选举
权㊂该提案的第一款宣称： 所有年满十八岁或十八岁以上的合众国公民，在其所住辖区内举行的公职选举中，均有选举权㊂ ①２０１３年，众议员马克㊃波肯（ＭａｒｋＰｏｃａｎ）承继杰克逊的事业，提出了类似的修宪建议： 达到法定投票年龄的每个合众国公民，在其所住辖区内举行的公职选举中，均有选举的基本权利㊂ ②２０１５年，美国首位女性华裔国会议员赵美心（ＪｕｄｙＭａｙＣｈｕ）宣布支持该提案，成为联名提议人㊂③在美国法学界，也有教授支持这一修宪提议㊂譬如，２００４年，詹明㊃拉斯金（ＪａｍｉｎＲａｓｋｉｎ）发表关于选举权修正案的论文㊂他认为，美国民主存在几个结构
①②③张卓明，华东政法大学法律学院副教授㊁法学博士㊂本文部分观点曾在哥伦比亚大学法学院访问学者论坛上宣读交流㊂
ＳｅｅＨ Ｊ Ｒｅｓ ２８，１０８ｔｈＣｏｎｇ （２００３）
ＳｅｅＨ Ｊ Ｒｅｓ ４４，１１３ｔｈＣｏｎｇ （２０１３）
ＳｅｅＨ Ｊ Ｒｅｓ ２５，１１４ｔｈＣｏｎｇ （２０１５）
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人权研究第１９卷
性的缺陷，其中最严重的缺陷是美国公民不拥有宪法上的选举权，正是由于选举权的缺失，致使人民主权受到侵蚀㊂①
美国宪法缺失选举权一般条款的根本原因是什么？我们该如何理解拉斯金教授关于美国公民不拥有选举权的论断？选举权究竟是不是美国宪法上的基本权利？是否有必要在美国宪法中增加选举权保障的一般
条款？增修选举权一般条款有怎样的意义，其前景如何？除了修宪这一方式，还有何种途径能有效加强选举权的宪法保障？这些问题引发了美国宪法理论和实务界人士的广泛争议㊂从历史和法理角度梳理和分析这些争议，对于我们客观认识美国的民主具有重要意义㊂
一㊀选举权的地方保障：缺失选举权一般条款的原因
（一）宪法规范上的分析
在美国原初的成文宪法中，没有明确规定选举权的保障条款㊂按照宪法第一条第三款的原初规定，合众国参议院由各州议会而非选民选举②，
显然，这里不存在公民选举权㊂按照宪法第二条第一款规定，在总统选举中也同样不出公民选举权，因为它规定了选举人团（ＥｌｅｃｔｏｒａｌＣｏｌｌｅｇｅ）制度，且由各州议会来决定州选举人如何遴选㊂③现在只剩下众议院选举，宪法第一条第二款规定： 众议院由各州人民每两年选举（ｃｈｏｓｅｎ）产生
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②
③
ＳｅｅＪａｍｉｎＲａｓｋｉｎ， ＡＲｉｇｈｔ⁃ｔｏ⁃ＶｏｔｅＡｍｅｎｄｍｅｎｔｆｏｒｔｈｅＵ Ｓ Ｃｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ：ＣｏｎｆｒｏｎｔｉｎｇＡｍｅｒｉｃａ ｓＳｔｒｕｃｔｕｒａｌＤｅｍｏｃｒａｃｙＤｅｆｉｃｉｔ， ３ＥｌｅｃｔｉｏｎＬ Ｊ ５５９（２００４）
合众国参议院由各州（议会选举的）（ＣｈｏｓｅｎｂｙｔｈｅＬｅｇｉｓｌａｔｕｒｅｔｈｅｒｅｏｆ）两名参议员组成  该规定已被１９１３年批准的第十七条修正案第一款修正（改由各州人民选举产生）㊂
每个州依照该州议会所定方式选派选举人若干人，其数目同该州在国会应有的参议员和众议员总人数相等㊂  据此，联邦最高法院在１８９２年的 麦克弗森诉布莱克案 中指出：在选择任命选举人的方式上，州议会的权力是 全面 （ｐｌｅｎａｒｙ）的㊂比如，它可以选择自己去任命选举人；事实上，在联邦宪法创制许多年后，这一直是好几个州的议会所采取的方式㊂即便在赋予各州人民选举总统选举人的权利之后，各州议会也有权收回此项任命选举人的权力㊂ＳｅｅＭｃｐｈｅｒｓｏｎｖ Ｂｌａｃｋｅｒ，１４６Ｕ Ｓ １，２８－３５（１９８２）㊂在２０００年的 布什诉戈尔案 中，联邦最高法院明确指出： 公民个人在联邦宪法层面并不拥有针对美国总统选举人的选举权㊂ Ｂｕｓｈｖ Ｇｏｒｅ，５３１Ｕ Ｓ ９８，１０４（２０００）㊂
美国选举权的宪法争议
的众议员组成㊂ 该规定似乎可解读为将选举权赋予了人民，但是， 人民 包括哪些人？选举怎样开展？该条款并没有正面规定，而只是紧接着规定： 每个州的选举人应具备选举该州议会中人数最多一院议员的选举人所需的资格㊂ 这也就意味着，谁有权参与众议院选举，全依赖于州法㊂而且宪法第一条第四款第一项表示：通常应该由州议会来规定国会选举的 时间㊁地点和方式 ㊂其紧接着还表示，除选举参议员的地点外，在例外情形下，国会保留随时通过立法做出或改变这类规定的权力㊂①总之，联邦宪法最初并没有独立地界定或保障选举权，而将选举权保障问题基本上交给了各州处理㊂②这也部分解释了为什么作为近代成文宪法典范的美国联邦宪法及其最初增加的１０条宪法修正案中，竟然没有明文提及选举权㊂
在美国宪政史上，州与联邦的权力以及两者的分权关系，并不是固定不变的，而是动态发展的㊂总的趋势是，联邦权力不断膨胀，许多传统上属于州范围的权力，不断转化为联邦的权力㊂就此而言，选举权保障也不例外㊂成文宪法在选举权保障上的急剧变化，出现在美国内战后㊂战争可能制造分裂，同时也可能促成统一㊂美国内战之时，林肯在葛底斯堡的演说，突出了战争背后所追求的平等价值和理念，由此开启了美国宪政的新秩序，即迈上了通过平等促成民族国家和大众民主的新征程㊂③１８６８年批准的第十四条修正案的第一款，并没有具体涉及选举，只是原则性地规定了平等保护㊁正当程序和特权或豁免权条款㊂但是，其第二款涉及选举
１
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③ 举行参议员和众议员选举的时间㊁地点和方式，在每个州由该州议会规定㊂但除选举参议员的地点外，国会得随时以法律制定或改变这类规定㊂ 在各州制宪会议内外，该
规定中 国会制定或改变 的监管权力，受到了抵制和攻击，被认为有可能危害人民的自由和选举权㊂不过，按照斯托里的解释，这是一种防止州权滥用的权力共享模式，即选举事务主要由州政府来规范，而国家只是在根本上规定，予以防范州权㊂这也体现了联邦与州之间的分权制衡㊂参见 美 约瑟夫㊃斯托里‘美国宪法评注“，毛国权译，上海三联书店，２００５，第２６３ ２６５页㊂
ＳｅｅＪａｎｅＳ Ｓｃｈａｃｔｅｒ， ＵｎｅｎｕｍｅｒａｔｅｄＤｅｍｏｃｒａｃｙ：ＬｅｓｓｏｎｓＦｒｏｍｔｈｅＲｉｇｈｔｔｏＶｏｔｅ， ９Ｕ Ｐａ Ｊ Ｃｏｎｓｔ Ｌ ４５７，４５９（２００７）
弗莱切甚至将内战时林肯的葛底斯堡演说及随后通过的第十三㊁十四㊁十五条修正案视为美国的第二部宪法，这个新的宪政秩序将民族国家与平等思想紧密联系在一起㊂参见 美 乔治㊃弗莱切‘隐藏的宪法：林肯如何重新铸定美国民主“，陈绪纲译，北京大学
出版社，２００９，第２页㊁第９７页㊂
人权研究第１９卷
权，规定： 在选举合众国总统和副总统选举人㊁国会众议员㊁州行政和司法官员或州议会议员的任何选举中，一州年满二十一岁并且是合众国公民的任何男性居民，除因参加叛乱或其他犯罪外，如其选举权遭到拒绝或受到任何方式的限制，则该州代表权的基础，应按以上男性公民的人数同该州年满二十一岁男性公民总人数的比例予以削减㊂ 这可以看作对各州不当剥夺选举权行为的惩罚性措施，在一定程度上也是对成年男性公民选举权的保护和救济，尽管不是从正面给予积极的救济和保护㊂①不久后，１８７０年批准的第十五条修正案给予了刚解放的黑人更明确的保护，其第一款规定： 合众国公民的选举权，不得因种族㊁肤或以前是奴隶而被合众国或任何一州加以拒绝或限制㊂ 在制定这条修正案的过程中，国会内部的斗争非常激烈，大致形成了三种立场和派系：一派人反对给美国黑人选举权提供联邦宪法上的保障；与之相对，另一派人想放弃有限保障模式，而试图规定普遍的男性公民选举权；还有一派人持有限保障模式的立场，想通过修正案仅仅禁止种族方面的歧视，种族资格之外的其他标准，则仍由各州掌握㊂②最后遵循的是第三种立场，采有限保障的模式㊂后人可能扼腕叹息：从正面规定普遍的选举权该有多好，或者，本来可以对第十五条修正案做积极的解读，即存在选举权，而不是消极的解读，即 不得因某些理由拒绝或剥夺 选举权㊂③然而，历史不容假设㊂１９世纪中期，大众民主的观念还是一个相对较新的事物，即便是激进的民主主义者，也不知道要将选举权扩展至何处㊂所以，最后走的是一
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②
③
也有学者认为，从第十四条修正案第二款的规定来看，似乎意味着 各州只要愿意接受此种惩罚，事实上可以对选举权施加限制 ㊂ＳｅｅＴｈｏｍａｓＢａｓｉｌｅ， ＲｅｃｅｎｔＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ：Ｉｎ⁃ｖｅｎｔｉｎｇｔｈｅ ＲｉｇｈｔＴｏＶｏｔｅ ｉｎＣｒａｗｆｏｒｄｖ ＭａｒｉｏｎＣｏｕｎｔｙＥｌｅｃｔｉｏｎＢｏａｒｄ， ３２Ｈａｒｖ Ｊ Ｌ ＆Ｐｕｂ Ｐｏｌ ｙ４３１，４４２（２００９）㊂不过，根据修宪史料，这一条款的创制者在讨论时曾强调不能做如此解释，还类比说：倘若 法律规定犯谋杀者处以死刑，你不能因此推论说，任何人可以实施谋杀 ㊂ＳｅｅＷｉｌｌｉａｍＷ ｖａｎＡｌｓｔｙｎｅ， ＴｈｅＦｏｕｒｔｅｅｎｔｈＡｍｅｎｄｍｅｎｔ，ｔｈｅ Ｒｉｇｈｔ ｔｏＶｏｔｅ，ａｎｄｔｈｅＵｎｄｅｒｓｔａｎｄｉｎｇｏｆｔｈｅＴｈｉｒｔｙ⁃ＮｉｎｔｈＣｏｎｇｒｅｓｓ， ＴｈｅＳｕｐｒｅｍｅＣｏｕｒｔＲｅ⁃ｖｉｅｗ，Ｖｏｌ １９６５，ｐ ５３ （１９６５）㊂
Ｇｉｌｌｅｔｔｅ，ＴｈｅＲｉｇｈｔｔｏＶｏｔｅ：ＰｏｌｉｔｉｃｓａｎｄＴｈｅＰａｓｓａｇｅｏｆＴｈｅＦｉｆｔｅｅｎｔｈＡｍｅｎｄｍｅｎｔ，ＪｏｈｎｓＨｏｐ⁃ｋｉｎｓＰｒｅｓｓ，１９６５，ｐｐ ４６－７８
参见 美 乔治㊃弗莱切‘隐藏的宪法：林肯如何重新铸定美国民主“，陈绪纲译，北京大学出版社，２００
９，第１４９页㊂

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