奥巴马政府的东南亚战略和中国因素
作者：付瑞红
来源：《中共天津市委党校学报》2010年第03期
        摘要：奥巴马政府的东南亚战略具有变革性：通过对东盟组织的参与提升东南亚在美国战略议程中的地位；以接触缅甸为突破口全面发展与东南亚国家的双边关系，平衡原有战略的厚此薄彼现象；以发展为特征塑造美国形象和扩展影响力。间接对华是美国政府谋划东南亚战略的意图，中国在东南亚地区软实力的提升也影响着美国的战略调整。在新的背景下中美在东南亚地区形成反应型甚或模仿型的战略互动。中国的地区战略谋划需要新思维与新视野。
        关键词：奥巴马政府；东南亚战略；中国因素；款实力
        中图分类号：D815　文献标识码：A　文章编号：1008－410X(2010)03－0064－06
       
        东南亚在美国政府的东亚战略谋划中不可或缺。由于东南亚在地缘政治意义上具有战略价值，因而是实施“间接对华”战略的重要地区。通过一系列双边同盟、双边自由贸易协定和亚太
经合组织范围内的合作，美国是东南亚安全体系和地区秩序的主导性力量。冷战后，美国政府如何应对正在崛起的中国是东南亚秩序转型的关键。奥巴马执政以来，其东南亚战略谋划呈现一些值得关注的新特征，中美在东南亚地区的正向战略互动效应逐渐显现。
       
        一、奥巴马政府东南亚战略的变革性特征
       
        奥巴马政府的东南亚战略在继承布什政府外交遗产的基础上呈现某些新特征。这些新特征从美国的一系列外交行动中表现出来：希拉里2009年2月首访东盟秘书处；应东盟连续17年的要求，美国于2009年7月签署《东南亚友好合作条约》；同年11月，首届东盟一美国峰会召开。奥巴马政府针对东南亚主动采取的一系列外交“首次”行动，不仅仅是外交姿态，还是金融危机背景下“重返东南亚”的战略决定，是对国际战略形势作出新判断之后的战略选择。奥巴马政府一改前任对东盟的忽视态度，在与东南亚国家开展的双边和多边层次的交往中显示一定的新变化，这种新变化绝非“纸上谈兵”，而是正处于政策落实阶段，更有活力并着眼长远。
        首先，奥巴马政府强化同东盟组织的合作，提升美国与东盟的整体关系及东南亚在美国外交中的地位，为战略的连续性创建制度保障。自越南战争之后，美国对东南亚的注意力是间断性的，仅限于对特定和突发性事件作出反应，东南亚地区认为美国的政策是“温和的忽视”或“冷漠”。本世纪初，反恐战争使美国从政治、经济和军事上加大了对东南亚的关注程度，但南亚和中东是美国反恐的主战场，对东南亚的关注不多且缺乏持续性。尤其是在布什政府后期，反恐战略走向低潮时，与东盟的外交关系开始趋向冷淡：美国单方面取消原定于2007年9月在新加坡举行的首届东盟与美国峰会；赖斯分别在2005年和2007年缺席东盟扩大部长级会议，也没有参加2007年在马尼拉举行的东盟地区论坛；负责东亚和太平洋事务的美国助理国务卿希尔甚至没有出席2007年在华盛顿召开的美国一东盟对话会议。与小布什政府相反，奥巴马上台伊始就通过各种方式表达了参与东盟多边合作机制的意愿，通过一系列外交实践强化美国政府对东盟的关注和参与程度。2009年7月希拉里的泰国之行更清晰地显示美国东南亚战略的新姿态和实质性举措，美国的东南亚战略进入落实阶段。东盟对美国而言是决定未来其亚洲角的关键区域，也是奥巴马政府重塑美国权威和影响力的一个试点。
        其次，奥巴马政府全面平衡地发展与东南亚国家的双边关系，依托传统盟国，拓展新的双边关系。奥巴马政府不仅要巩固与传统盟友泰国和菲律宾的关系，而且要加强与新加坡、
马来西亚、越南的关系，尤其是与最大穆斯林国家印尼的关系，更多关注东盟地区内陆国家的未来发展，并以对缅甸政策的新思维为突破口全面接触东南亚。国务卿希拉里在2009年2月访问了奥巴马曾经生活过的印度尼西亚。奥巴马也计划在2010年6月访问印尼。印尼是穆斯林人口最多的国家，是伊斯兰世界中宗教、民主以及现代化共存共繁荣的典范，美国与印尼关系的重要性不仅体现在双边，还体现在印尼是美国价值观在伊斯兰世界发挥影响的一座桥梁。两国决定在教育、反恐、人权、缅甸问题、气候变化等诸多领域加强合作。双方续签了福布赖特教育交流协议，同意美国两大援助机构“和平队”和“千年挑战公司”在印尼开展工作。菲律宾总统阿罗约在2009年7月作为首位访美的东南亚国家元首与奥巴马总统就反恐合作、应对金融危机、减轻危机对贫困人口的影响等议题进行商讨，美国期待菲律宾发挥与东盟国家关系互动中的“协调”作用。美国和越南的双边关系进入重要时刻，2010年3月美越签署协议，美国公司将参与越南核能领域的合作，4月21日越南总理阮晋勇出席了在华盛顿召开的核安全峰会。
        在美国政府与东南亚国家的双边关系中，突出的亮点是对缅甸军政府的新思维。美国从制裁为唯一选项到制裁与谨慎接触并举，显现“软化”的迹象，以此为突破口实施重返东南亚战略。2009年8月，参议院外交关系委员会东亚和太平洋事务小组委员会主席韦布抵达缅甸，
与军政府领导人丹瑞会面，并获准会见，美缅关系出现回暖。2009年9月，缅甸外交部长被允许到华盛顿，表明美国对统治缅甸近半个世纪军政府的政策开始软化。缅甸总理登盛赴纽约出席联合国大会，他是14年来到联大开会的缅甸最高级别官员，而美国也解除了对缅高官的签证禁令。希拉里公开表示，美国将检讨和调整对缅政策，从以制裁为主转向接触。2009年9月参议院对外关系委员会举行了美国对缅甸政策的听证会，亚太事务助理国务卿科特·坎贝尔指出：“只有通过直接对话，才能判断缅甸领导人的意图”。2009年11月，奥巴马在日本发表亚洲政策演讲中提出对缅甸政策的新思维，随后奥巴马在新加坡出席亚太经合组织领导人非正式会议期间，美缅领导人首次进行历史性对话。
        最后，奥巴马政府与东南亚地区的交往议程从安全为主转为重视发展。长期以来，美国在东南亚地区主要关注安全和防务，尤其是在2001年东南亚成为反恐的“第二战场”之后。奥巴马政府在东南亚的战略优先议程由打击恐怖主义等安全议题为主转向塑造美国形象、增强影响力，并把发展作为美国外交的三大支柱之一，更重视“以发展促安全”。对东南亚地区相对贫困的内陆国家——越南、缅甸、老挝、柬埔寨四国——外交战略的改变尤为值得关注。从地缘因素出发，东南亚分为近海地区和内陆地区，越、柬、老、缅属于东南亚的内陆国家，也是东盟的新成员，相对比较贫穷。因意识形态、经济及安全因素的考虑，在美国的战
略议程中东南亚的内陆国家一直被忽视。以经贸为例，美国对东盟老成员国的进出口贸易和直接投资都约占其对东盟10国进出口贸易和直接投资的90％。以发展为重点议题的奥巴马外交开始主动渗透东南亚的内陆国家。2009年7月希拉里与湄公河下游四国外长会面并举行了首次美国一湄公河下游外长会议，在卫生、教育和基础设施建设方面与四国加强合作达成协议，湄公河委员会和密西西比河委员会将建立“姊妹河”关系。美国正试图通过对湄公河流域国家发展的支持，平衡与东南亚近海国家和内陆国家的关系，突破原有的“重老轻新”、“厚此薄彼”的政策思路。2010年3月，美国官员在老挝与该国湄公河委员会举行会晤，提出援助方案，这次会晤是美国削弱中国在该地区影响力以及提升美国形象的最新步骤。
        美国虽然高调“重返东南亚”，积极参与东盟组织，但其在美国总体外交中的地位仍不可与亚太其他地区相提并论。“美国对东南亚政策的重要性仍低于美国与东北亚中、日、韩三国关系，事关利益与关键议题的重要性也不及南亚的印度、巴基斯坦与阿富汗”。贸易及经济往来和大国权力政治都决定了东北亚中日韩三国在美国亚太战略中的重要地位，而阿富汗战争和崛起的印度是美国的主要关切对象。从长远来看，美国对东盟的外交不取决于美国是否定期参加区域会议，是否签署友好条约，最关键的因素是：东盟作为区域组织的行动能力是否有所加强，美国能否在与东盟的经济、政治和安全伙伴中实现自己的利益。东南亚秩序的演美国参议院相当于中国什么机构
变不仅依赖美国东南亚战略的调整，也取决于东盟以地区整合为依托的角和塑造能力，而中国自身的发展及和平发展战略是东南亚秩序演进的重要因素。
       
        二、奥巴马政府东南亚战略的中国因素
       
        美国在东南亚地区的利益没有发生根本性的变化，但奥巴马政府实现利益的方式却与布什政府时期迥异，注重运用“巧实力”，突出合作、发展，全面接触东南亚并参与东盟的合作机制，旨在塑造美国形象和提升影响力。金融危机蔓延之际上台的奥巴马面临着美国战略观念及政策的调整。美国战略与中国因素的关联性被赋予新的内涵，客观分析这种关联性有利于辨别美国的战略意图，扩展两国战略合作议程，也是中国在新的外交平台上开展地区战略谋划的前提。
        美国对华战略谋划离不开地区和全球层面，以不同形式影响着中国的主权、安全和发展。美国的东南亚战略与中国因素有着重要联系，主要体现为两点：一是美国东南亚战略中
有针对中国的意图——“间接制华”战略，试图利用东盟牵制中国，分析中国与东南亚的交往现状成为美国战略布局的重要变量；二是中国在东南亚影响力的增强对美国战略布局有重大影响，中国在东南亚软实力的提升对美国是一种挑战，中美在东南亚地区的战略互动模式体现为反应型甚至带有模仿型模式的特征。美国的战略决策不仅是对中国在东南亚地区外交的反应，而且是开始模仿中国软实力提升的路径选择。中国的地区战略对美国政府的政治行为产生“扩散”效应，促使中美在东南亚地区战略的正向互动。
        要理解美国东南亚战略的中国因素，首先要了解美国在东南亚地区的利益及如何看待中国在东南亚影响力的现状及未来。冷战后的美国是现状维护者，在东南亚的利益相对稳定：维护地区和平与权力平衡并阻止这一地区单独被某一个大国控制；保障航行自由及海上航道的安全；维护贸易和投资利益；支持盟友和伙伴；防止恐怖主义滋生；促进民主、法制、人权和宗教自由。据此，美国在东南亚的主要关切是激进伊斯兰极端主义的传播、地区稳定及中国的影响。美国对东南亚地区进行的一系列重大外交调整，增加在该地区的政治、经济和军事投入，其主要目的之一是平衡中国在该地区日益增长的影响力。美国研究东南亚问题的知名学者唐纳德·韦瑟比(Donald Weath-erbee)坦言：“在东南亚地区，由于中国的崛起，美国作为可供选择的力量，加强与东南亚国家的接触符合美国的利益，否则，将会导致东南亚
国家对中国的搭便车效应，给美国在亚洲的朋友和盟友带来负面影响”。奥巴马政府同意签署被美国拒绝多年的《东南亚友好合作条约》，与对中国经济、政治和军事实力增长的不安有关。美国的东南亚战略是其亚太战略的一部分，调整的目的一是为应对现实中的问题与挑战，二是引领和塑造现实使之达到预期目的。如果说反恐战争之后美国重返东南亚的战略意图是加强美国在亚太地区的主导地位、扩大反恐成果及防范中国崛起，那么金融危机之际美国再次“重返东南亚”应对的问题是中国不断增强的影响力，以达到维护美国优势地位的目的。
        在东南亚地区，美国认为中国是竞争者，尤其担心中国影响力的上升将会取代美国成为该地区的主导力量。因此，美国学者和官员如何看待中国在东南亚地区的作用和影响将在很大程度上决定美国对东盟的外交。更确切地说，中国因素在美国东南亚战略发挥作用的方式是对中国软实力的认识。自20世纪80年代软实力逐渐被各国学界及政治领导人认同以来，美国的官员和学者以十分复杂的心态看待中国软实力在东南亚的上升。

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