第４０卷湖北师范大学学报(哲学社会科学版)Ｖｏｌ.４０第２期ＪｏｕｒｎａｌｏｆＨｕｂｅｉＮｏｒｍａｌＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ(ＰｈｉｌｏｓｏｐｈｙａｎｄＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅ)Ｎｏ.２ꎬ２０２０
美国科技决策咨询制度特及其对中国的启示
宋元武
(贵州财经大学公共管理学院ꎬ贵州贵阳㊀５５００２５)
摘㊀要 ㊀美国成为世界公认的科技强国ꎬ与其相对成熟的科技决策咨询制度密切相关ꎮ美国科技决策咨询机构分为官方科技决策咨询机构和非官方科技决策咨询机构两类ꎮ美国科技决策咨询制度注重保障科技决策咨询的合法性和规范性ꎬ注重科技决策咨询的中立性和独立性ꎬ注重保证科技决策咨询的政府人才管理和专家构成多样性ꎬ具有一定的特ꎮ美国科技决策咨询制度为我国提供了有益启示ꎮ
关键词 ㊀科技决策ꎻ咨询制度ꎻ启示
中图分类号 Ｆ１１５㊀㊀ 文献标识码 Ａ㊀㊀ 文章编号 ２０９６￣３１３０(２０２０)０２￣００６８￣０５
ｄｏｉ:１０.３９６９/ｊ.ｉｓｓｎ.２０９６－３１３０.２０２０.０２.０１３
㊀㊀科技决策咨询在国家经济社会发展㊁保障和改善民生㊁国防建设等方面发挥越来越重要的作用ꎬ我国越来越重视科技决策咨询制度建设ꎮ２０１３年中共中央㊁国务院在«关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见»中提出: 完善国家科技决策咨询制度ꎬ重大科技决策要广泛听取意见ꎬ将科技咨询纳入国家重大问题的决策程序 ꎮ２０１７年２月６日ꎬ«国家科技决策咨询制度建设方案»在中央全面深化改革领导小组第三十二次会议上获得审议通过ꎬ强调要建设国家科技决策咨询制度ꎬ着力做好机制设计ꎮ可见ꎬ加强我国科技决策咨询制度建设ꎬ提高国家科技治理能力ꎬ已经成党和国家亟须解决一个重大课题ꎮ
美国科技引领世界潮流ꎬ成为世界公认的科技强国ꎬ与其相对成熟的科技决策咨询制度密切相关ꎮ美国科技决策咨询制度是建立在其科技体系之上ꎬ形成了一套以联邦咨询委员会法案和总统行政令等联邦规范为核心的制度体系ꎬ在促进美国的科技发展㊁保证美国利益㊁促进美国科技决策的民主化与科学化等方面发挥了重要作用ꎮ本文试图从介绍美国科技决策咨询机构体系入手ꎬ分析美国科技决策咨询制度特ꎬ探讨美国科技决策咨询制度对我国的启示ꎬ为加强我国科技决策咨询制度建设提供借鉴ꎮ
一㊁美国科技决策咨询制度概况
美国科技决策咨询制度是通过国家法律和政策形式确定的ꎬ规定各类科技咨询机构在整个科技决策咨询中的地位㊁职能和相互关系的各种制度规范的总称ꎮ科技决策咨询机构是美国科技决策咨询制度的组织
载体ꎬ在保证美国科技决策咨询顺利进行的过程中发挥重要作用ꎮ根据咨询机构是政府系统或国会系统的职能部门ꎬ美国科技决策咨询机构ꎬ可以分为官方科技决策咨询机构和非官方科技决策咨询机构两类ꎮ
(一)美国官方科技决策咨询机构
美国官方科技决策咨询机构是直接隶属于政府系统或国会系统ꎬ属于政府系统或国会系统的专门从事科技决策和咨询工作的机构ꎬ可分为行政系统的科技决策咨询机构和立法系统的科技决策咨询机构ꎮ(见图１)ꎮ为了保证重大科技决策的科学性和合理性ꎬ美国行政和立法系统均有各自的决策机构和咨询机构ꎬ它们相互分工合作ꎬ形成美国特有官方科技决策咨询机构体系ꎮ行政系统的科技决策咨询机构ꎮ美国行政系统的科技决策咨询机构中ꎬ主要由总统科技咨询委员会㊁白宫科技政策办公室㊁管理和预算办公室㊁国家科学技术委员会等机构组成ꎮ国家科学技术委员会㊁白宫科技政策办公室㊁管理和预
[基金项目]㊀贵州省科技厅２０１７年基础研究计划项目«贵州省重大科技决策咨询制度建设研究»(编号：黔科合基础 ２０１７ １５２０－２)阶段性成果
[收稿日期]㊀２０１９ １１ ３０
[作者简介]㊀宋元武ꎬ男ꎬ湖北黄冈人ꎬ行政管理专业博士ꎬ贵州财经大学公共管理学院副教授ꎬ研究方向为公共管理与科技政策ꎮ ８６
算办公室和联邦政府相关部门主要承担决策职能ꎬ是科技决策机构ꎬ而总统科技咨询委员会㊁白宫科技政策办公室和各类联邦顾问委员会是行政系统中承担科技咨询论证职能的咨询机构ꎮ其中ꎬ白宫科技政策办公室是对上直接对总统负责ꎬ同时连接其他决策机构和咨询机构ꎬ兼具决策和咨询的职能机构ꎮ
立法系统的科技决策咨询机构ꎮ美国立法系统的科技决策咨询机构中ꎬ主要由国会相关委员会负责与拔款有关的科技问题决策咨询工作ꎮ国会由参议院和众议院组成ꎬ主要承担审批决策职能ꎬ是科技决策机构ꎬ而其技术评价办公室㊁总审计局㊁国会预算局和研究服务部和技术评议办公室ꎬ主要承担科技计划㊁政策和预算等方面的咨询论证ꎬ是立法系统中承担科技咨询论证职能的咨询机构
ꎮ
图１㊀美国官方科技决策咨询机构
以总统为首的行政系统ꎬ在其职责范围内ꎬ做好科技发展相关计划㊁政策和预算的决策ꎬ并进行相应的咨询论证ꎬ最后由总统向国会提出议案ꎬ由国会审议通过ꎻ以国会为首的立法系统ꎬ为了保证审批和监督权不受行政系统的干扰ꎬ又通过自己的咨询机构ꎬ对科研预算的审批和对总统提出的议案咨询论证后ꎬ再进行审批ꎮ行政系统的科技决策咨询机构和立法系统的科技决策咨询机构分工合作ꎬ在科技决策中发挥各自的功用ꎬ形成了美国官方科技决策咨询机构体系ꎮ
(二)美国非官方科技咨询机构
美国非官方科技机构是不隶属于政府系统或国会系统ꎬ是为国家科技决策提供咨询建议等各种科技研究机构㊁思想库和民间科技咨询公司ꎮ美国拥有众多非官方科技咨询机构ꎬ它们主要从事科学㊁科技政策㊁决策咨询等方面研究和
服务工作ꎮ美国非官方科技机构主要分为科技研究性机构㊁思想库㊁民营科技决策咨询公司三大类(见图２)
ꎮ
图２㊀美国非官方科技咨询机构
科技研究性机构ꎮ科技研究性机构是一种为完成特殊科研目的和任务而建立的研究组织ꎮ在美国ꎬ科技研究性机构包含美国科学院㊁大学及其研究院所㊁企业研究所等研究组织ꎬ其中美国科学院是根据美国国会立法ꎬ建立的独立于政府的民间非营利性的研究机构ꎬ专门就科学技术相关问题进行研究ꎮ美国科学院下设了全国研究理事会ꎬ其下又设行为与社会科学分部等５个分部ꎬ在科学技术方面进行调查和研究ꎬ发布决策咨询报告ꎬ为政府提供诸多重大科技咨询服务ꎮ
思想库又称智囊机构或顾问班子ꎬ是指专门从事开发性研究的咨询研究组织ꎮ美国的思想库众多ꎬ思想库通过研究和分析来帮助改进政策和决策ꎬ直接或间接地为政府科技决策提供多种咨询服务ꎮ美国政府的兰德公司㊁布鲁金斯学会㊁美国进步研究所等思想库ꎬ接受政府委托ꎬ围
绕国家安全㊁国际事务㊁健康㊁教育㊁环境等主题展开研究ꎮ这些思想库通过定期或不定期发布研究报告ꎬ并参加国会听证会ꎬ在科技决策过程中发挥着重要的咨询作用ꎮ美国参议院相当于中国什么机构
民营科技决策咨询公司ꎮ民营科技决策咨询公司是指那些面向市场㊁自负盈亏㊁实行企业化管理的ꎬ为政府组织㊁非政府组织或其他企业组织提供科技决策咨询的民营组织ꎮ美国有大量民营科技决策咨询公司ꎬ
如麦肯锡公司㊁高德纳咨询公司和ＩＲＩ美国信息资源公司等ꎬ为企业㊁媒体㊁公众等提供有偿科技咨询服务ꎮ
二、美国科技决策咨询制度的特
纵观美国科技咨询制度的发展历程ꎬ美国联邦政府先后出台了一系列扶持和保障科技决策咨询依法运作的法律㊁法规和政策ꎬ注重保障科技决策咨询的合法性和规范性ꎬ注重科技决策咨询的中立性和独立性ꎬ注重保证科技决策咨询的
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政府人才管理和专家构成多样性ꎬ以保证组织目标的实现㊁科技决策方向的正确以及决策过程的法制化㊁民主化和科学化ꎬ使美国科技决策咨询制度具有自身特ꎮ
(一)注重保障科技决策咨询的合法性和规范性
注重保障科技决策咨询的合法性ꎮ美国制定«联邦顾问委员会法»«信息自由法»«联邦隐私法»«阳光政务法»«国家政策㊁组织和优先序法案»等法律对联邦政府决策咨询方方面面进行全面的规定ꎬ对总统科技顾问等特定的咨询机构进行了专门立法ꎬ明确了特定的咨询机构为政府最高层决策提供咨询和建议的主要职责ꎮ美国通过建立一套比较健全的法律体系ꎬ保证科技决策咨询合法性ꎬ有效地保障了科技决策咨询活
动开展ꎮ
美国注重保障科技决策咨询的规范性ꎮ除了美国的«联邦顾问委员会法»对科技决策咨询程序进行规范ꎬ它对５０００多个联邦咨询委员会的设立㊁组织构成和运行也进行统一规范ꎬ制定了统一的标准和程序ꎬ制定咨询程序和建立监督机制ꎮ美国政府还出台政府科技项目的行政法令ꎬ对科技项目的论证㊁招标㊁运作㊁再到咨询政策的出台ꎬ对项目的环节㊁步骤㊁流程明确规定ꎬ使科技决策咨询程序有了规矩和标准ꎬ保证了科技决策咨询活动的规范性ꎮ
(二)注重保持科技决策咨询的中立性和独立性
美国强调保持科技决策咨询的中立性ꎮ美国通过多种法律和制度ꎬ使科技决策机构和科技咨询机构职责有了明确规定ꎬ美国还通过了专门法案ꎬ对总统科技顾问等特定的咨询机构进行了专门立法ꎬ明确了特定的咨询机构为政府最髙层决策提供咨询和建议的主要职责ꎮ在«联邦顾问委员会法»中ꎬ美国还通过制定统一标准ꎬ来规范顾问委员会咨询程序及监督机制ꎬ规范各类科技咨询委员会咨询活动ꎬ保证科技咨询委员会咨询活动能够独立开展工作ꎬ有利于保证科技决策咨询的中立性ꎮ
美国注重保持科技决策咨询的独立性ꎮ在美国科技决策咨询制度中ꎬ规定咨询机构的科学家不能担任公职ꎬ独立于政府部门ꎬ专门从事咨询工作ꎮ美国在实施国家科技计划决策咨询中ꎬ一般要经过世界技术评估中心的咨询与评估ꎬ再到美国总统科技咨询委员会的咨询与评估ꎬ最后到美国国家硏究理事会的咨询与评
估ꎬ前后经过三轮决策咨询ꎬ始终强调科技咨询机构和参与咨询科学家的独立性ꎬ要求科学家独立开展研究ꎮ从科学技术本身的角度而言ꎬ美国参与咨询科学家向政策决策者提供科技咨询ꎬ担当信息收集者㊁谈判参与者及政策建议者等角ꎬ有利于促使美国科学技术更好地发展ꎮ
(三)注重保证科技决策咨询的政府人才管理和专家构成多样性
美国的科技决策机构注重政府人才管理ꎮ美国思想库惜才如命ꎬ美国科技决策智库注意招聘名牌大学的毕业生㊁聘请大学和企业的专家㊁吸收政府卸任官员等渠道ꎬ公开招募和选拔各类研究人员ꎬ美国的大型智库还注重通过外部实习和访问研究等形式ꎬ专门培养科技决策咨询和政策分析研究方面的人才ꎬ通过招募㊁选拔和培训ꎬ提高了科技咨询人员配置的合理性和科学性ꎮ美国智库普遍建有一套严格的评价体系和晋升制度ꎬ斯坦福国际咨询研究所和兰德公司ꎬ都是根据考核结果决定研究人员的晋升㊁续聘或解聘ꎬ提高他们工作的积极性和工作效率ꎮ
美国科技咨询机构注重专家构成的多样性ꎮ在科技决策咨询过程中ꎬ为了提高咨询机构竞争力和影响力ꎬ争取政府部门提供更多资源ꎬ不同主体不可避免地会产生一定的利益冲突ꎬ同时由于科技决策问题的复杂性和其涉及内容的广泛性ꎬ单一学科领域科学家很难达成一致ꎬ咨询成员也会产生分歧ꎮ为了平衡科技决策咨询利益冲突和观点分歧ꎬ美国注重 平衡 咨询机构间成员利益冲突和观点分歧ꎬ注重科技决策咨询中成员间利益和观点的平衡性问题ꎮ注重科技决策咨询成员构成的多样性ꎬ规定委员会成员必须由来自学术
机构㊁产业界㊁公众利益集团和科学咨询组织的代表组成ꎬ强调成员任命过程公开化ꎬ进行公开招聘和任命ꎬ以保证成员构成的多样性ꎬ协调多方利益ꎮ
三、对我国科技决策咨询制度建设的启示
我国已经进入社会主义新时代ꎬ但是我国发展正面临着动力转换㊁方式转变㊁结构调整的繁重任务ꎬ对科技决策咨询需求规模和质量水平的要求都将是前所未有的ꎮ虽然在社会意识形态和国情方面中美存在着较大差距ꎬ但是科技决策咨询制度建设具有很多相通之处ꎬ美国的科技决策咨询制度可以给我国提供许多有益启示
(一)加强科技决策咨询法律㊁法规和制度建设
美国制定了一系列扶持和保障科技决策咨询机构运作的法律㊁法规㊁行政法令和政策ꎬ注重保障科技决策咨询的合法性和规范性ꎬ一条重要经验就是注重将科技决策咨询制度纳入法制化轨道ꎮ然而当前我国地方性科技决策咨询法规
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不够完善ꎬ仅有一些对科技决策咨询粗线条的规定ꎬ没有出台专门科技决策咨询方面地方性法律或规章ꎬ缺乏针对科技决策咨询的专门详细的程序性法律和法规的具体规定ꎮ因此ꎬ借鉴美国的相关做法ꎬ我国迫
切需要完善科技决策咨询方面法律制度ꎬ确保科技决策咨询的合法性和规范性ꎮ
１ 制定决策咨询的基本法律法规ꎮ可由国务院有关部门负责牵头ꎬ组织专家学者制定一部«中华人民共和国决策咨询法»ꎬ对我国决策咨询活动作出全方位的规定ꎬ使咨询纳入国家重大决策的法定程序ꎬ对决策咨询中的各种权责关系㊁专家遴选办法㊁咨询组织结构以及运行模式等内容作出明确规定ꎬ保证决策咨询的合法性和规范性ꎬ保障各类决策咨询能够在中央省市县四级顺利开展ꎮ
２ 制定科技决策咨询领域的专项立法ꎬ对特定科技领域决策咨询进行约束性的规定ꎮ可由科技部牵头ꎬ组织专家学者ꎬ制定«科技咨询机构咨询条例»ꎬ通过立法明确我国不同科技咨询机构的地位和作用ꎬ对科技咨询机构成立条件㊁咨询原则㊁职责范围㊁专家的角权责㊁参与方式等进行规范化设计ꎬ确保科技咨询机构的咨询活动符合法律规范ꎮ
３ 加强科技决策咨询相关制度的配套ꎬ建立科技决策咨询结果的应用和反馈制度ꎮ我国应完善政府决策公开㊁信息公开㊁阳光政务㊁税收优惠等方面的配套制度ꎬ强化对咨询报告的形成㊁发布和使用等环节规范性ꎬ建立从内到外科技决策咨询的监督机制ꎬ对公众参与事项㊁决策成本与风险㊁决策失误责任追究等内容进行明确规定ꎬ保障重大科技决策公众的监督权与知情权ꎮ
(二)加强科技决策咨询筹资机制㊁职责分工机制和咨询委员会建设
在现有规范性文件中ꎬ有关决策咨询专家ꎬ一般先由政府主管部门确定评选条件ꎬ再采取本人申报和组织推荐相结合的办法ꎬ对专家人选进行评审ꎬ最后选拔出来ꎮ专家的任免权基本上都授予了政府ꎬ遴选过程中缺乏必要的信息披露ꎬ这就从理论上可能存在决策主体甄选一些为了自身部门的特定利益专家ꎬ来进行有关决策咨询或论证的问题ꎬ导致科技决策咨询结果可能缺乏中立性ꎻ同时ꎬ由于筹资渠道比较单一ꎬ我国咨询机构主要依靠公共财政拨款作为其资金来源ꎬ资金来源受制于公共部门ꎬ也势必影响专家咨询的独立性ꎮ因此ꎬ从我国的国情来说ꎬ借鉴美国注重科技组织建设经验ꎬ要完善科技决策筹资机制㊁职责分工机制和科技决策咨询委员会建设ꎬ确保科技决策咨询的中立性和独立性ꎬ提高科技咨询决策的成效ꎮ
１ 完善筹资机制ꎬ拓宽我国科技咨询机构的筹资渠道ꎮ我国科技经费来源主要依靠公共财政资金ꎮ参照韩美的相关经验ꎬ我国科技咨询机构要多方吸纳资金ꎬ使科技筹资渠道多样化ꎬ经费来源多元化ꎮ我国科技咨询机构要通过多元的筹资渠道ꎬ多样化的筹资方式ꎬ实现科技咨询机构资金相对独立ꎮ通过完善筹资机制ꎬ让企业组织㊁非营利组织和公民个人通过多种形式为我国科技提供研究资金ꎬ确保科技的身份独立性ꎬ确保科技决策咨询的中立性ꎮ
２ 完善职责分工机制ꎬ明确我国科技决策机构与咨询机构职责范围划分ꎮ美国通过各种法律ꎬ使科技决策机构和科技咨询机构职责有了明确区分ꎬ值得我国学习和借鉴ꎮ我国要理顺各级政府决策机构和科技咨询机构的职能ꎬ明确政府决策机构是承担决策任务㊁行使决策权力的机关ꎬ在科技决策过程中主要承担决策职能ꎬ负责科技政策制定和科技政策的执行监督ꎬ而科技咨询机构主要职能是情报活动阶段㊁设计活动阶
段㊁选择活动阶段和实施活动阶段ꎬ负责提供各种预案和咨询建议ꎬ为决策机构提供咨询服务ꎮ通过科技决策机构和科技咨询机构的职能分工ꎬ我国要明确决策机构和咨询机构职责范围划分ꎬ使科技咨询能够独立开展科学研究方面的事务ꎬ不参与政策制定ꎬ不受决策机构的干扰ꎬ独立开展相关分工确保科技决策咨询活动的中立性和独立性ꎮ
３ 加强各级科技决策咨询委员会建设ꎬ摆脱行政依附性ꎮ美国在总统层面设立科技咨询委员会ꎬ统筹科技资源ꎬ以提高科技人员参与决策的效力ꎬ应对科技决策的复杂性ꎮ我国科技咨询机构有属于党组织系统的咨询机构ꎬ也有政府系统咨询机构ꎬ还有隶属科研院所的咨询机构ꎬ拥有多个 建言献策 的渠道ꎬ这些咨询机构不但组织分散ꎬ行政级别较低ꎬ而且其经费来源和工作人员人事关系都由隶属部门管辖ꎬ导致咨询成果对决策层影响较小ꎬ社会监督较为困难ꎬ难以摆脱对政府的依附性关系ꎮ因此ꎬ我国应建立与政府层级对应的ꎬ以 建言献策 专家为基础的国家㊁省级㊁地市㊁县区四级科技咨询委员会ꎬ加大在咨询管理㊁人事管理㊁行政管理等方面的管理机制改革ꎬ保证参与咨询的委员独立行使咨询权力ꎮ
(三)加强科技咨询机构的人才选拔㊁培训和激励机制建设
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治国经邦ꎬ人才为急ꎮ 党中央和习近平总书记高度重视人才工作ꎬ把人才强国和创新驱动发展战略摆在国家发展全局的核心位置ꎬ强调人才是国家向前发展的核心力量ꎬ提高综合竞争国力归根到底是人才竞争ꎮ
美国各类咨询机构都对于科技咨询人才十分重视ꎬ注重咨询专家的选拔㊁培训㊁考核和激励机制建设ꎮ我国同样要注重科技咨询机构人才选拔㊁培训㊁激励ꎬ依法依规加强科技咨询机构人才机制建设ꎬ注重遴选的咨询专家的高素质和构成的多样性ꎬ为专业咨询人才履职创造有利条件ꎮ
１ 注重人才的选拔ꎮ一方面ꎬ我国科技咨询人才的选拔ꎬ要在坚持德才兼备㊁公开竞争和择优原则的前提下ꎬ严格考核标准ꎬ注重人才的综合能力考核ꎬ另一方面ꎬ我国要注重拓宽选拔引才渠道ꎮ可从名牌大学引进优秀硕士和博士毕业生ꎬ从政府部门挑选熟悉政府工作流程和具有丰富的政治阅历卸任的学者型官员人才ꎬ从大学里挑选专家型人才ꎬ从企业界挑选有丰富的实践经验精英型人才ꎮ使科技咨询人员的来源构成和专业结构多样化ꎬ提高科技咨询质量ꎮ
２ 注重人才的培训ꎮ我国要建立科技咨询人才培训的研究院ꎬ专门培养进行政策分析和研究方面决策咨询人才ꎬ让咨询机构人才到政府部门和企业进行挂职㊁考察和学习ꎬ使人才了解实际部门的具体需求ꎬ使其研究更接地气ꎮ同时ꎬ我国应定期派机构人才到国外知名智库进行交流学习ꎬ了解国内外研究前沿ꎬ重视国外咨询经验借鉴ꎬ开拓人才研究视野ꎮ此外ꎬ我国咨询机构要特别注重在对本土人才培训提高的同时ꎬ注重发挥引进外来人才对本土人才的传帮带的作用ꎬ不断充分激发本土人才进步成长的内生动力ꎮ
３ 注重人才的激励ꎮ要留住科技咨询人才和提高科技咨询工作积极性ꎬ就必须注重健全的激励机制ꎮ要注重物质激励ꎬ为人才提供良好的工作环境和待遇ꎬ充分肯定和鼓励人才的研究活动和取得的研究成果ꎻ要
注重精神激励ꎬ要帮助研究人员不断晋升其职务职级ꎬ肯定和激励研究人员不断追求卓越ꎬ激发人才的积极性㊁主动性和创造性ꎮ
总之ꎬ借鉴美国的科技决策制度相关做法ꎬ我国需要加强科技决策咨询法律㊁法规和制度建设ꎬ加强科技决策咨询筹资机制㊁职责分工机制和咨询委员会建设ꎬ加强科技咨询机构的人才选拔㊁培训和激励机制建设ꎬ增强我国科技决策咨询的合法性㊁规范性和专家构成的多样性ꎬ强化我国科技决策咨询制度建设ꎬ提高我国科技治理能力ꎮ
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(责任编辑：胡乔)
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