公诉制度的历史沿革和发展趋势（下）
姜 伟
四、中国的公诉制度
英格兰和威尔士的关系
中国是社会主义国家。由于我国特殊的历史及政治经济条件，公诉制度的产生及其发展，经历了一个十分独特的历史过程。
众所周知，中国自秦汉以来，一直实行司法与行政不分、控审合一的高度集权的封建专制司法制度。只是到了清朝末年的1906 年，清政府模仿资本主义国家“三权分立”的原则，建立了行政权、立法权、司法权的分立体制，并按照大陆法系的法律结构模式来改造传统的法律体系：原刑部改为法部，掌管全国司法行政，不再兼理审判；改大理寺为大理院，为最高审判机关并负责解释法律，监督各级审判。同时，各级审判厅相应地设立各级检察厅，由检察机关专门行使公诉权。晚清检察机关的职权，主要规定于1907 年颁布的《 高等以下各级审判厅试办章程》 中，主要包括如下内容：( l ）刑事提起公诉；( 2 ）收受诉状，请求预审及公判；( 3 ）指挥司法警察官逮捕犯罪者；( 4 ）调查事实，收集证据；( 5 ）充当民事案件的诉讼当事人和公益代
表人；( 6 ）监督审判，纠正违误；( 7 ）监视判决的执行。这是中国司法制度史上首次实现控审分离，中国现代意义上的公诉组织机构― 检察院从此应运而生。
    晚清的司法改革尽管由于清王朝的迅速覆灭而未发挥作用，但对以后的北洋政府产生了深刻影响，这些改革的成果后来成为北洋政府司法制度的基础，其中检察制度大都为北洋政府所采纳。清朝末期的法制变革成为中国法律近代化转型的开端，因而在中国法律发展史上具有划时代的历史意义。从历史的角度来分析，中国公诉制度形成的初始阶段，明显受到西方法学理念的直接影响。辛亥革命后仍然沿用清末的法律制度，对检察机关的职权未作变动。在国民党政府统治时期，尽管曾就检察机关存废问题展开过争论，但并没有在实质上影响检察机关的作用和地位，对检察机关的职权也未作太大的变动，仍然沿袭晚清变革以来的司法传统。
中国公诉制度的形成还经历了一个十分特殊的历史时期。新民主主义革命时期中国共产党在革命根据地创建的检察制度，为新中国检察权理论的形成积累了丰富的经验。1931 年，中国共产党在江西瑞金成立了中华苏维埃共和国，并开始建立检察机关。当时检察机关的基本职责是：( 1 ) 管理案件的预审；( 2 ）作为代表国家的原告，行使追诉权；( 3 ）抗议权，即
检察员对两审后仍有不同意见的案件，可向司法机关提出抗议，再行审判一次；( 4 ）检察政治保卫局办理案件的情况。抗日战争时期，陕甘宁、晋察冀边区抗日根据地的抗日民主政府也设立了检察机关，主要职责是：( l ）案件之侦查；( 2 ）案件之裁定；( 3 ）证据之收集；( 4 ）提起公诉，撰拟公诉书；( 5 ）协助担当自诉；( 6 ）为诉讼当事人，或公益代表人；( 7 ）监督判决之执行；( 8 ）在执行职务时，如有必要，得咨请当地军警帮助[1]。在这一历史时期，人民检察制度还是较多地借鉴了自晚清以来所取得的司法改革成果和经验。解放战争时期，检察机关的组织建设得到新的发展，各级检察机关的职权主要是：( l ）检举一切破坏民主政权、侵犯民主权利的违法行为；( 2 ）检举各级公务员触犯行政法规的行为；( 3 ）检举违反政策事项。这三项检察结果属于犯罪的，有权向法院提起公诉；违法错误应作行政处分的，呈请边区政府核办，等等。[2]很显然，由于当时正处于战争时期，各地检察机关的组织建设和职权范围并不统一，且实行“审检合署”的制度，公诉制度尚不完备，但十多年的公诉实践仍为新中国公诉制度的创建积累了一些经验。
    新中国检察制度的发展并不是一帆风顺的，经历了从照搬前苏联的一般监督模式到后来注重借鉴外国经验与中国实际相结合的模式；从着手基础性建设到十年浩劫被扼杀中断，再至后的恢复重建。这是一个相当艰难曲折的过程，但检察机关作为国家公诉机关及法律监
督机关的职能一直延续至今。
    中华人民共和国成立后，1949 年12 月颁布的《 最高人民检察署试行组织条例》 确立了检察机关的法律地位，明确了其对刑事案件行使公诉权的基本职能。1954 年通过的《 中华人民共和国宪法》 及《 中华人民共和国人民检察院组织法》 在肯定人民检察院是国家法律监督机关的同时，进一步明确规定，检察机关是国家唯一的公诉机关。“文化大革命”期间，受“极左”思潮的冲击，1974 年通过的宪法取消了检察机关的设置，检察机关的各项职权由公安机关行使，公安机关成为当时的公诉机关。
    1978 年我国通过的第三部宪法规定重新设置人民检察院。1979 年通过的《 中华人民共和国刑事诉讼法》 和《 人民检察院组织法》 ，进一步确定了检察机关作为法律监督机关的法律地位，明确规定检察机关是代表国家行使追诉犯罪权的公诉机关，从此中国公诉制度逐步走向完备。19 % 年修正的《 中华人民共和国刑事诉讼法》 进一步完善了我国的公诉制度及检察制度，由此形成我国目前的公诉制度。
    中国的诉讼制度经历了独特的发展过程，既受到世界各国诉讼制度的影响，也源于中国司法实践的具体经验。中国的公诉制度与其他国家相比既有相同或相似之处，也有自身的特点：
（一）公诉与法律监督相统一
根据我国宪法、人民检察院组织法的规定，人民检察院是国家法律监督机关，并承担公诉的职能。所以，我国检察官在刑事诉讼中具有双重身份，既是法律监督者，又是国家公诉人；人民检察院对刑事犯罪进行追诉，提起公诉的过程，也是实施法律监督的过程。二项职能、二个过程密不可分。集法律监督权与公诉权等权能为一身，是我国公诉制度及检察制度最具中国特的部分。
  （二）检察机关是唯一的公诉机关
根据我国刑事诉讼法的规定，人民检察院垄断公诉权，独立行使公诉权，其他机关、团体和个人无权提起公诉。而且，无论是对案件的起诉，还是不起诉，皆由检察机关自行决定，其他机关无权干预。由于我国检察机关是独立的国家机关，不隶属于政府或法院，为检察机关独立行使公诉权提供了组织保证与制度保障。
  （三）公诉人不是诉讼当事人我国的检察官作为公诉人出席法庭支持公诉，尽管与被告人有平等应对权，参与法庭调查和法庭辩论，但并不属于当事人，而是代表国家行使公诉权和
法律监督权的独立诉讼主体，其职权及权利比当事人要广泛得多。
（四）公诉人与借察、法官之间是相互配合、互相制约的关系
在西方国家，警察是检察官追诉犯罪的辅助人员，听从检察官的指挥；法官是裁判者，不受检察官的监督。在我国，刑事诉讼实行分工负责、相互配合、相互制约的原则，公安机关负责侦查，检察机关负责审查起诉，公安机关对检察机关的不起诉决定有要求复议、提请复核的权利；法院负责审判，检察机关对法院确有错误的裁判可以抗诉，对法院裁判的活动可以进行监督并提出纠正意见。
  （五）检察官属于司法人员
    在国外，关于检察机关是属于司法机关还是行政机关的问题，一直存有争议，目前尚无定论。依据我国宪法、人民检察院组织法、刑法、刑事诉讼法的有关规定，我国的检察官属于司法工作人员，不属于国家公务员（行政机关工作人员）。这表明我国检察官的诉讼活动是司法活动，代表国家提出公诉的活动具有司法的属性，应该符合开放性、公正性、独立性等司法要求。
  （六）公诉与自诉的相互救济关系
    我国的刑事起诉采用了公诉为主、自诉为辅的二元模式。这种分工既有利于发挥国家的职能，也有利于调动公民个人追诉犯罪的积极性，使犯罪案件及时得到适当的处理。我国刑事诉讼法规定的自诉案件主要有二种，一是告诉才处理的案件；二是被害人有证据证明的轻微刑事案件。但是，公诉与自诉的范围并不是绝对的，二者可能存在交叉，在一定条件下可以相互转化。公诉可以转化为自诉，自诉也可能转化为公诉。由于两种起诉方式固有的局限性，我国刑事诉讼法确立了在一定条件下公诉与自诉相互救济的原则。
因犯罪直接侵害被害人的合法权益，被害人要求追诉犯罪的请求最为强烈。国家追诉机关基于某种原因可能忽略被害人的利益，未追究被告人的刑事责任，或者决定对被告人不起诉。为了维护被害人的合法权益，我国刑事诉讼法第145 条、第170 条规定，某些案件可以由公诉转为自诉，即被害人对某些公诉案件，在公安机关、检察机关不予追诉的情况下，可以直接向人民法院起诉。而对某些自诉案件，被害人无力收集证据或者因某种原因不敢起诉时，为维护被害人的合法权益，保障社会秩序，国家也要进行干预。我国刑法第98 条指出：“本法所称告诉才处理，是指被害人告诉才处理，如果被害人因受强制、威吓无法告诉的，人民
检察院和被害人的近亲属也可以告诉。”所以，自诉案件也可以向公安机关控告，经公安机关立案侦查，由检察机关提起公诉，即自诉转为公诉。可见，公诉与自诉相互转化、相互救济的基点在于维护被害人的合法权益。
五、公诉制度的发展趋势
世界各国的公诉制度是不断发展的，各国公诉制度之间也互相影响和借鉴，取长补短，择善而从。如日本的公诉制度始采法国模式，1881 年后受德国影响，演变为法、德混合式。第二次世界大战以后，其控辩审结构更多地受到美国司法制度的影响，又倾向于美国模式。英国从1985 年起也由传统的私诉转而效仿大陆法系国家，选择和建立了独立、垂直的检察系统。在经济全球化、信息网络化的影响下，不同法系之间互相渗透，彼此融合，是公诉制度发展的必然趋势。从世界各国公诉改革的情况看，公诉制度的发展趋向有如下几个特征：
    1 ．进一步强化检察官公诉制度英国一向是以自诉为传统的国家，刑事起诉主要由警察承担，大多数警察局设有起诉律师。检察官、政府部门、公共机构、国营企业、国内税收部门和海关等，也都可以提出刑事起诉。检察官一般只对重大案件，如可能判处死刑的犯罪案件提起公诉。这与大陆法系国家公诉机关垄断或基本垄断刑事起诉是不同的。1985 年，英国
公布了《 检控犯罪法》 ，从1986 年1 月1 日起在英格兰和威尔士普遍建立公诉机关，其主要职责是在警察决定指控被告人后，由皇家检察官复审案件，并负责决定是否提起公诉、出席法庭和支持公诉，还有权对警察调查案件提出意见，基本上实行了与大陆法系国家相同的检察官公诉制度。在德国，1975 年修改的刑事诉讼法取消了预审调查制度，使检察官的职责作用得到了强化。
2 ．确定公诉机关的独立性为了充分发挥公诉机关的作用，改变了公诉机关附设于法院的体制结构，使公诉机关与审判机关分离，增强了公诉机关的独立性。例如，日本检察厅曾是附设于裁判所的一个机构。第二次世界大战以后，日本的新宪法比旧宪法更加明确规定了司法权和行政权分离，彻底改变了审检合署的体制，单独设置了各级检察厅。阿根廷于90 年代将检察机关独立于司法部，以更有效地履行公诉职能。检察机关的独立是独立行使公诉权的组织保障。另外，对公诉机关检控犯罪的机构、组织、职责、手段和方式，各国都予以健全和完善。公诉机关独立办案及检察官身份保障和待遇等制度，也在一些国家的法律中相继确立和巩固。
3 ．强化公诉机关的集中统一性
为保障司法的集中统一性，上下级公诉机关之间应当严格按照检察一体化原则的要求，建立隶属关系的体制。上级公诉机关直接领导、指挥和监督下级公诉机关，纠正其工作中的差错，从而也保证了公诉机关避免来自其他行政机关的横向干扰。在美国，近年来强调了全国各州地方检察官办事处应该保持检控政策协调统一，并且在有的案件涉及“全州利益”或该案可能创立一个重要的先例而受到关注时，检察官应听取州检察长的意见和劝告。1971 年美国律师协会通过的检控准则提出，在每一个州应建立一个州检察官委员会，以协调地方检察官办事处的检控政策，改进司法活动和在各州统一实施刑法。在美国联邦司法部内还设有起诉复核委员会，随时应承办案件的检察官请求而组成。该检察官要向起诉复核委员会报告案情，并接受其广泛而严格的质询。然后，起诉复核委员会客观地评价由检察官调查、提起公诉的案件的功过得失，提出是否起诉案件的指令性意见。这对于一向各行其是的美国检察官来说，正朝着集中统一方面前进了一大步。泰国设有公诉行政委员会。波兰在总检察院设立由高级官员和专家组成的顾问委员会，对检察院的重大政策提供咨询意见。这些机构在咨询、决策方面发挥了重要作用。英国改革公诉制度也体现了这一特点。

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