□　冷炳荣，易　峥，钱紫华
国外城乡统筹规划经验及启示
[摘　要]当前，我国区域发展较不平衡、城乡收入差距较大。面对这一现实，研究选择英国、欧盟和韩国作为研究对象，从规
划编制体系、政策设计和组织安排等角度，分析城乡统筹理念下国外地区规划经验及其对我国城乡统筹规划的主要启示，包括
采取整体的思维、整合的方法，平等对待、统筹考虑城乡区域；重视空间规划对区域统筹的纲领作用，以空间规划为平台，整
合政府政策资源，提高政策的执行力；突出村庄规划的实际运用价值，成果表达应简单明了、通俗易懂，实事求是地满足村民
的实际需要。
[关键词]城乡统筹；空间规划；英国；欧盟；韩国
[文章编号]1006-0022(2014)11-0121-06　[中图分类号]TU981　[文献标识码]B
Overseas Urban Rural Integration Planning/Leng Bingrong, Yi Zheng, Qian Zihua
[Abstract] Presently Chinese urban development still has large regional gap and needs to be balanced. The paper studies UK, EU, and south
Korea from planning compilation system, policy design, and organization, analyzes their urban rural integration experience: city and country
are equally treated in integration; spatial planning is a platform and program of regional coordination; village planning shall be practical and
concise to solve farmers’ problems.
[Key words] Urban rural integration, Spatial planning, UK, EU, Korea
0引言
面对我国区域发展不平衡、城乡收入差距大的事实，2013年在十六届三中全会上，我国首次提出了“五个统筹”的发展要求，而城乡统筹是“五个统筹”中的重要内容。在城乡统筹的基本理念下，城乡规划部门能更好地发挥规划在城乡社会经济建设中的龙头作用、认识城乡统筹规划的重要性和科学合理地引导城乡规划，促进城乡一体化。
区域之间的协作和城乡协调发展也是世界各国乃至跨国发展的重要议题，以区域整体实力的提升增强核心竞争力已成为经济角逐的重要手段。对于城乡规划或空间规划如何有效促进区域和城乡发展这一问题，世界各国结合本国或本地区的实际条件进行了有益的探索，并积累了不少经验。1案例选择依据
结合各国(地区)的发展经验，本文选取英国、欧盟和韩国3个在城乡规划统筹领域发展较为成功的国家(地区)作为本次研究的对象，主要理由有：
(1)英国作为现代城乡规划制度法规建立最早、也是最为成熟的国家，具有较为完备的城乡规划体系[1]。从区域战略、地方空间规划到村庄规划，形成了各种空间层次、覆盖城乡全域和指导城乡空间建设的城乡一元化规划控制体系，促进了区域城乡统筹发展，可为我国城乡规划体系的建设提供参考。
(2)欧盟是由欧洲众多国家组成的联合体，其成立的宗旨是“通过建立无内部边界的空间，加强经济、社会的协调发展和建立最终实行统一货币的经济货币联盟，促进成员国经济和社会的均衡发展”。为实行
[基金项目] [作者简介]住房和城乡建设部2011年科学技术项目(2011-R2-7)
英格兰和威尔士的关系冷炳荣，硕士，工程师，现任职于重庆市规划设计研究院。
易　峥，博士，教授级高级工程师，重庆市规划设计研究院副总工程师。
钱紫华，博士，高级工程师，重庆市规划设计研究院城乡发展战略研究所所长。
121
2014年第11期　第30卷
这一宗旨，欧盟推行了区域合作政策，对项目覆盖区给予政策、资金、人力和技术等方面的支持，取得了明显效果。与此同时，欧盟高度重视空间规划，将空间规划视为引导城乡发展、整合政府各部门政策(包括资金使用)的重要平台与手段。欧盟的规划与政策相结合的执行体系，可为我国区域性空间规划及实施提供借鉴。
(3)自大韩民国成立起，韩国采取的是国家干预政策下的经济发展方式，至20世纪70年代，韩国的工业化进程得到快速推进，但地区之间、城乡之间的发展也出现了严重失衡。在此背景下，韩国政府推行了全民参与的“新村运动”，这是一项中央政府政策支持下的促进农村经济发展的行动方案，且成效显著，其经验令世人瞩目[2-5]。由于韩国的情况和我国较相似，其开展“新村运动”的做法对我国有较大的启示。
2英国、欧盟和韩国在城乡统筹规划与政策设计方面的主要经验
2.1规划编制中城乡区域的统一性2.1.1英国：规划对行政区域内城乡实施全覆盖，城乡规划一元化特征明显
自第一部城乡规划法—《城乡规划法》(1932年)颁布以来，英国的规划法规虽经历了多次修改，但其核心内容并没有改变，即把城、乡视为空间上相互关联的整体，在规划上予以同等对
待，各层次的规划政策或文件中必须包
括城、乡两方面的内容。以英格兰为例，
自1988年开始，在国家层面，由中央
政府发布了25个《规划政策导引》(PPG，
Planning Policy Guidance)，后来被修
订为《规划政策陈述》(PPS，Planning
Policy Statements)[6-8]。这些文件涵盖
了城乡土地利用、开发和规划体系运作
等领域，指导和影响地方政府规划政策
的制定。从PPG或PPS的整个体系或
单项文件的具体内容可以看出，城和乡
是被作为一个整体来考虑的。
2.1.2欧盟：以区域统计分区代替城乡
二分法作为统筹城乡的重要工具，促进
欧盟国土空间的整合，缩小地区发展
差异
为使区域规划与政策更有针对性，
欧盟做了一项重要的基础工作—建立
了统一的区域统计分区制度(NUTS)[9]。
其采用区域分区代替传统的城乡划分方
法，使得分区内城乡空间地域得到统一，
并以分区作为政策设计的对象和基础，
分区实施差别化政策，以此达到城乡统筹
发展、缩小地区差异的目的。根据行政
区划和人口等特点，将欧盟分为3个等
级，即一级区域(NUTS1，人口一般为
300万～700万)、二级区域(NUTS2，
人口一般为80万～300万)和三级区域
(NUTS3，人口一般为15万～80万)，
且一般以三年为周期对区域分级进行动
态调整。2007年，在欧盟27个国家中，
有一级区域97个、二级区域271个和三
级区域1　303个(图1)。以比利时为例，
其共有一级区域4个、二级区域12个和
三级区域47个(图2）。而欧盟颁布的
一些政策就是以统计分区为基准进行政
策补贴的，如补助落后的二级区域。
2.2空间规划的纲领性作用
2.2.1英国：以空间规划为平台，整合
各类规划，城乡规划统揽作用强
英国政府认为空间规划是协调区域
不同政策和活动，并解决这些问题的重
要工具和手段。在多元化的社会中，空
间规划被视为衔接私人部门、地方意愿
和国家战略目标的桥梁。将传统的土地
利用规划向空间规划转变被视为是对英
国规划体系的一项重要改革。
空间规划作为整合各类规划和政策
的平台，在促进区域城乡发展中发挥着重
要的统揽作用。例如，《威尔士空间规
划》是威尔士政府各项决策的重要依据，
也是各项行动的纲领，欧盟资金的使用、
政府的各项投资安排等都要遵循《威尔士
空间规划》[10]。空间规划要发挥好统揽作
用，其中一个重要的前提就是要保证空间
规划编制的公平和公正。英国的法律规
定，在空间规划编制过程中必须有各利益
方的充分参与和协作，通过参与和协作，
使规划的政策措施最大程度地得到大家
的认同。规划的参与和协作在英国是强
制性的，如在编制《地方空间规划》等
有关规划时，中央政府要求地方政府先制
定《社区参与声明》，对规划编制过程中
公众如何参与进行具体规定，并经公众、
地方政府和中央主管部门认可后，成为各
方共同遵守的准则。
2.2.2欧盟：重视空间规划对各项政策
的整合和引导，增强政策的实际效用
为实现欧盟一体化的核心目标，欧
盟在经济发展、交通和农业等领域制定
了很多政策，先后设立了欧洲社会基金、
欧洲区域发展基金和融合基金等。在实
施政策的过程中，欧盟及其成员国认识
图1 欧盟一级分区空间分布图图2 比利时分区空间分布图
122
到，这些政策往往具有影响地域空间的作用，有些政策在空间的作用上还会产生矛盾。如果缺乏有效的协调机制，将导致因某些地区片面追求自身利益而加大地区发展的差异。因此，有必要为欧盟和各成员国政策的制定和实施，以及各区域和地方政府机构提供合适的政策框架与工具，以协调和整合这些政策与行动。由于空间规划具备统筹一定地域空间内各项政策和活动的特性，因而成为了整合欧盟政策与行动的平台和工具。
《欧盟条约》并没有授予欧盟关于空间规划的职权，但考虑到空间规划的重要性，在各成员国政府的支持下，欧盟开展了空间发展趋势、规划体系的研究，资助了国际合作领域中空间规划的有关工作。其中最具影响力的是1999年欧盟委员会与各成员国政府共同制定的《欧洲空间发展展望》(以下简称《展望》)，为协调各项政策，缩小地区间的发展差异，《展望》提出了3项空间发展指南：①发展多中心平衡的城市体系，强化城市与乡村的合作关系，包括消除城乡二元结构等；②促进交通与通讯的统筹建设，
支撑多中心的发展，逐步实现平等的基础设施享有权；③有效管理自然和文化遗产的开发与保护，在全球化时代保留并强化欧盟的区域特征以及自然与文化的多样性。
2.2.3韩国：以综合性国土规划为总纲领，指导区域发展平衡及未来建设方向
韩国综合国土规划的编制经历了四次变迁[11]，其以综合性国土规划为总纲领，调整城乡之间、区域之间的区域发展与区域平衡等问题。2000年针对以“京釜发展轴”和首都圈为主的人口和产业过度集中现象，为适应国内外环境的变化要求，韩国编制了第四次综合国土规划，并于2008年进行了修订，提出了“平衡国土、开放国土、福利国土、绿国土、统一国土”5个目标，确定了“三轴”(“π”字形结构)、“1个首尔都市区+7个经济区”网络型的空间结构，旨在形成一个平衡的城市网络体系(图3)，进一步缓减首尔都市区的人口、环境和生态安
全等压力。在城乡空间统筹上，强调建
设城乡综合聚落系统，明确职能体系的
分工，在发展具备高端职能的大都市区
的同时，强调重点扶植一批有特的中
小城镇快速发展，如文化与艺术小城、
大学城、医疗与养生城镇等。
2.3强调规划与管理的机制建设
2.3.1英国：重视区域规划，区域机制
建设有特
作为促进和协调地区社会经济发展
的重要手段，区域规划一直受到英国政
府和社会各界的高度关注。20世纪40
年代巴罗报告提出通过区域规划平衡英
格兰东南部等发达地区与其他落后地区
发展的思想，对第二次世界大战后英国
的发展产生了深远的影响。2004年实施
的《规划与强制购置法》又将《区域空
间战略》指定为法定规划，要求中央政
府各部门制定部门政策，以及各地方政
府编制地方规划时必须符合《区域空间
战略》，更强化了区域规划协调各行业、
各地区以及引导区域可持续发展的作用。
英格兰划分了含伦敦在内的9个区
域，各区域设有3个机构，分别是区域
委员会(Regional Body)、中央政府驻
区域办公室(Government Office)和
区域发展局(Regional Development
Agency)。除区域委员会是由大伦敦选
举产生外，其他区域是由区域内有关郡
等地方政府以及其他利益方(包括高等
教育、教区议会等相关利益方)的代表
选举产生的(地方政府占70%，其他占
30%)。其中，区域委员会的一个主要职
责是牵头编制《区域空间战略》等涉及
区域发展的规划和政策；中央政府驻区
域办公室的人员由来自中央政府主管规
划的10个部门的官员组成，主要任务是
提高区域的竞争力、促进区域可持续发
展和为中央政府提供政策制定的区域发
展背景；区域发展局是中央政府负责经
济发展的部门(包括贸易与产业部、教育
与技能部、旅游部等)的派出机构，主要
职责是促进区域内城市和乡村的经济发
展，每年有专项资金支持相关的项目。
英国编制《区域空间战略》的这种
制度安排，能充分反映各方诉求，最大
程度地保证中央政策要求与地方利益、
经济发展与环境保护以及各行业发展之
间的关系，有利于规划的落实和实施，
最终达到协调区域城乡发展的目的。
2.3.2欧盟：注重政策实施平台的建设，
增强政策的实际成效
欧盟只是在诸多领域合作的一个国
家联盟，它的职权由成员国授予并受到限
制，在决策方式上，几乎所有重要政策的
制定都要取得所有成员国的一致认可。
为发挥欧盟组织的作用，实现欧
盟的目标，欧盟非常注重政策平台和机
制的建设。例如，为监督《展望》的实
施，其专门建立了欧洲空间规划观察网
络(ESPON)，以了解欧盟空间发展模
式和趋势，跟踪《展望》的实施情况，
为进一步的政策制定提供基础。为促进
跨国或国家、区域或地方的合作，缩小
地区发展差异，欧盟设立了分阶段推行
的区域合作项目(INTERREG)[12]，目前
已进行至第四个阶段。在欧盟的预算中，
投入了相当一部分资金支持区域合作，
如在区域合作计划的第三阶段(2000～
2006年)，欧盟就补助资金近百亿欧元。
这种跨区域合作项目的内容涵盖基础设
施建设、城乡合作、企业合作、人员培
训及空间规划合作等领域，项目的补助
资金并不通过各成员国或地区政府转拨，
而是将其直接划拨给负责项目实施的专
门机构，再加上对项目实施的有效监督，
使得各类项目能够顺利开展。正是欧盟
这种持续和强力的推动政策，增强了项
目涉及区域的自身发展能力，发展了地
区经济，增加了就业机会，缩小了与其
他地区的发展差距，成效比较明显。
2.3.3韩国：政府支持与非政府组织积极
介入，助推农村发展
“新村运动”在开展之初便得到了
韩国政府的强力支持。韩国政府成立了
由内务部牵头，农林、工商、建设、文
123
2014年第11期　第30卷
教和邮电等部门参与的负责机构，地方各级政府(道、直辖市、市、郡、面、邑和村)也建立了相应的负责机构，在组织建设上保障了“新村运动”的开展。
在政府的引导下，非政府组织纷纷参与，为乡村地区提供所需的技术、资金和职业培训等服务，有力推进了“新村运动”的蓬勃发展。乡村发展委员会(Village Development Committees)是其中最重要的一个组织机构，它对“新村运动”建设项目的决策与监督发挥了至关重要的作用[13]。根据1980年12月颁布的《促进乡村运动组织机构建设条例》，政府成立了“乡村运动总部”，在1982年设立了13个分支机构，至
1998年，分支机构增至234个，涉及
诸多领域，为提高村民的职业技术水平、
领导能力和文化素养起到了积极作用。
2.4村民主导村庄的规划建设
2.4.1英国：尊重民意，强调公共参与，
村庄规划简洁实用
英国村庄一般由选举产生的自治组
织—教区议会负责管理，村庄是否编
制规划也由教区议会决定。教区议会决
定编制规划的一个重要目的是通过规划
争取上级政府和有关组织的支持，解决
居民生活和村庄发展所面临的实际困难
和问题[14-17]。因此，规划编制的动力问
题就迎刃而解了，成为实实在在的“我
要编规划”。村庄规划由教区议会成立
的规划小组负责编制，规划小组的成员
都是村庄中的居民，并没有特殊的专业
背景要求，编制过程中直接面对每一位
村民，保证了规划能够贴近村庄和村民
的实际需要。
村庄规划一般包括评估和基于评估
的行动规划两部分内容(图4，图5)。
首先是评估，即对村庄发展现状、问题
及需求进行评估，含住房、就业、交通、
服务设施和环境等方面的评估，基础资
料来自于对村民意愿进行了解的调查问
卷。其次是针对评估出来的问题和需求
提出行动规划，包括实施的具体事项、
负责实施的主体和计划完成的时间等。
规划是从居民意愿出发的，因此规划的
针对性和操作性较强。在规划成果的表
达上，以文字表述为主，配以实景照片，
没有专业性的图纸，简单明了，通俗易懂，
便于公众了解和参与规划并监督规划的
实施。
2.4.2韩国：村民自治，强调村民的公共
意识，服务自身发展
韩国最初采取的是专制统治，但自
政府发起“新村运动”，并发放水泥用
于公共建设起，因需要全民投票议事、
集体决定建设项目，村民的自治意识便
逐步树立起来。村民自治制度的建立极
大地提高了村民参与公共事务的主动性，
对本地区的发展具有重要意义。
从“新村运动”的决策体系看，存
在着中央政府、地方政府和乡村人民三
者相互作用的关系(图6)[2]。中央政府
根据社区需求制定宏观规划以指导下级
部门实施规划，地方政府时常深入乡村
会议中倾听民众声音，以更好地指导地
方建设。最重要的是，在村(社区)层面，
虽说其是决策体系的基层部分，但村(社
区)层面的决策行为对于“新村运动”
的执行起着重要作用。在村(社区)层面
包括两种议事形式(不分男女)：一是邻
里会议和全村大会，所有的村民均参加；
图3 韩国第四次综合国土规划网络化空间结构图图4 英国村庄规划评估调查示意图
图5 英国村庄规划内容示意图
124
二是村庄发展委员会，大约有15名代表参加。为了提高村民议事和其参政的能力，发挥村民自治的重要作用，韩国政府投入了大量的精力对村民进行教育与培训。
2.5重视乡村地区规划与政策实施
2.5.1英国：从规划编制的政策导向着手，有效解决乡村发展与管理中的问题
长期以来，英国政府对乡村地区的规划发展都给予高度关注和支持，制定了许多有利于乡村地区发展的政策，并且随着形势的变化，适时对这些政策进行调整。针对英国乡村存在的环境与景观保护力度不够、公共服务设施欠缺等问题，2000年11月，英国政府颁布了乡村政策白皮书《我们乡村的未来》；2004年，专门发布了促进乡村发展与保护的法规文件—《规划政策陈述7：乡村地区可持续发展》[6]。其中，《规划政策陈述7：乡村地区可持续发展》对英国各类法定规划的编制发挥着重要的指导作用，
主要包括三方面内容：①明确了乡村地区可持续发展的总体原则，即保护与发展并举，不损害环境、破坏地方特；②提出了乡村地区经济发展的指导思想，要求在发展较高环境标准的现代农业、促使乡村经济多样化的同时，保持乡村地区景观和生物多样性，避免破坏自然资源；③强调对乡村特资源的保护，要保护好丰富多彩的景观、遗产和动植物等极富价值的自然资源。2.5.2欧盟：鼓励建立新型的城乡关系，促进城乡合作，解决乡村发展问题以农业为依托的乡村地区构成了欧盟经济社会发展的重要组成部分。与空间规划不同，欧盟对各成员国的农业发展有比较大的发言权。通过“共同农业政策”(Common Agriculture Policy, CAP)的实施[18]，欧盟每年对各成员国的农产品生产给予补助，使得欧盟国家的农产品具有较强的竞争力，提高了大部分农民的收入和生活条件。
欧盟政策制定者认为，许多乡村地区的问题都具有区域性质。欧盟强调，
城乡的实际合作是通过互相配合与协调
实现的，要建立长期有效的合作关系，
必须满足必要的前提条件，包括合作方
的平等和独立、自愿参与、职责共担及
利益共享等。在欧盟制定的解决乡村发
展问题的政策中，把中小城镇的发展提
到了国家战略的高度，将中小城镇作为
联系周围乡村地区的重要节点。在乡村
“问题”区域，依托城镇为乡村地区提
供基础设施和服务设施，依靠城镇发展
乡村工业、相关服务业、旅游和娱乐等，
促进乡村地区经济多元化，进而实现乡
村地区的结构转型。
2.5.3韩国：以法律制定为依托，支持
乡村地区的发展
自2002年以来，韩国国土和城市
规划实现了地域的全覆盖，但也仅限在
土地利用规划领域。为支持农村地区的
快速发展，韩国制定了一系列的法律法
规(共70多部)，包括农业及农地、山
林及畜牧、工业、生活环境观光和自然
环境等领域，形成了较为完善的农业农
村法律体系(图7)[19]。其中，《农业农
村基本法》《农业基本法》《农村振兴法》
《农村现代化促进法》《韩国奥地开发
促进法》等对韩国的农村建设和发展产
生了重要的促进作用，并为“新村运动”
的实施提供了法律支撑。
3对我国城乡统筹规划的启示
3.1整体的思维，整合的方法
城乡的规划发展，特别是乡村的发
展，涉及到广泛的地域空间，利益相关
方众多，包括公共机构、私有个体和第
三方组织。其中，公共机构中又涵盖各
个层级和各行各业，要有效地解决乡村
发展问题，必须采取城乡统筹、各相关
利益方统筹和整合各公共机构各项政策
的方法。无论是英国覆盖城乡的规划体
系的建立、规划编制过程中利益相关方
的充分参与，还是欧盟推行的空间规划
和区域合作计划，以及韩国的综合国土
规划，都是这一整体性思维的充分体现。
在我国的城乡统筹工作中，树立整体发
展的观念，并在制度安排上保证这种观
念的落实是做好城乡统筹工作的重要前
提和基础。
3.2重视空间规划，将其作为整合各方
利益的工具和平台
空间规划是否能发挥整合和协调各
方的作用，是由空间规划本身所具有的
特性决定的，其重要性不言而喻。在英
国和欧盟，对空间规划重要性的认识及
对其的应用是高度统一的，且效果显著。
在我国，空间规划所能和应该发挥的作用
还没有得到决策层的充分认识，空间规
划统筹城乡、协调各部门的政策远未能
实现。即便是城乡规划，也缺少对区域
空间范围内不同政策和活动的内在关系
等内容的统筹考虑，编制过程中各相关
利益方参与的不充分，使得规划很难充
分反映各方的诉求与利益关系，况且城
乡规划还没有完全覆盖城乡全域。要扭
转这一局面，基本思路应该是进一步完
善城乡规划，使其成为真正意义上的空
间规划，进而扩大空间规划的积极影响。
3.3以区域为制定和实施政策的重要
层面，促进区域内城乡经济社会发展
的融合
区域能提供劳动力、土地和信息等
生产要素市场，是研究城乡发展问题和
实施有关政策的最合适层面。英国结合
图6 韩国中央政府、地方政府和乡村人民之间的
相互关系图
125
2014年第11期　第30卷

版权声明：本站内容均来自互联网，仅供演示用，请勿用于商业和其他非法用途。如果侵犯了您的权益请与我们联系QQ:729038198，我们将在24小时内删除。