英国高校学生资助制度改革探析
中国教育先锋网 2009-04-17 吴雪萍 徐真
    浙江大学教育学院   
    [摘 要] 英国从2006年起废除了此前高校学生全部或部分免除学费的规定，为配合收费制度改革，政府制定了新的学生贷款和补助办法。和以往的贷款和补助政策相比，新政策扩大了贷款接受面，增添了新的补助项目。但这一政策在英国国内仍然引起了广泛的争议。
    [关键词] 英国；高校；收费制度改革；学生资助制度
    2004年，英国通过了《高等教育法案》，该法案准许英国大学向学生收取附加学费。按照英国《高等学校学费改革草案》，到2006年，英格兰和威尔士的大学将可以根据专业要求，将本科生目前平均每年￡1250的学费上调，最高为￡3000。然而这一草案遭到英国社会各界的反对。为减少政策推行的阻力并缓解因收费导致的学生负担，政府于2006年出台了《高校学生贷款和资助办法》(A guide to financial support for higher education students)，并自2006-2007年度起在各高校实施。
    一、英国高校学生资助和贷款政策发展历程
    （一）20世纪80年代末的改革
    1988年11月，英国教育和科学部发表了一份题为《学生生活费差额贷款》(Top-Up Loans for Students)的白皮书。白皮书基于当时英国高校学生资助制度中出现的种种缺陷，特别是学生的生活费资助额度日益不能满足他们实际开支的问题，建议设立一套贷款制度，使学生可利用贷款弥补其生活费的不足。1990年4月，英国议会通过了政府递交的有关贷款的教育法草案，即《1990年教育（学生贷款）法》。该法案规定，个人可以通过抵押贷款解决一半的生活费，其余的由政府补助或由父母支付，原来的免学费措施仍旧不变。由英国政府担保向银行贷款并由国家支付利息的贷款政策虽然部分解决了学生的生活费负担问题，然而却导致了过分庞大的公共支出，于是便开始逐年降低高校生均拨款的数额。英国政府的这一做法实际上是将高等教育的资金负担转移到各大学，致使各大学不堪重负，逐渐陷入资金窘境。
    （二）20世纪90年代末的改革
    1996年2月，由迪尔英领导的高等教育独立调查委员会成立。委员会经过14个月的调研，
发表了《学习化社会的高等教育》报告（又称《迪尔英报告》）报告提出了93项建议，涉及英格兰的88项中有20项是关于高等学校经费问题的，而这20项中的8项又和学生资助问题相关。英国政府在学费制度方面采纳了《迪尔英报告》的建议，决定自1998年起，不分学校、学科，收取每年21000的学费。但在学生资助问题上，政府取消了学生的生活费补助和贷款政策，建立了新的以未来收入为基础的贷款政策。这一新的贷款政策实施后，贷款和学生的未来收入挂钩。学生毕业后，按工资收入的百分比通过税收体系来收取，并提供相应的利息补贴。因此，将来收入低的学生还款数额低，反之则还款数额高，但还款总额不会超过所借贷，款及其利息的总和。而且，只有当将来的年收入高于1万英镑时才需要还款，否则可以不必还款。
    在学费和生活费问题上，政府对贫困家庭和富裕家庭的学生采取了区别对待的措施。在学费方面，贫困家庭的学生不用付费，而富裕家庭（年收入4.3英镑以上）的学生则要支付21000的学费，中等收入家庭的学生酌情支付。在生活费方面，贫困家庭的学生可以全部依靠贷款，而富裕家庭的学生须由家庭提供25％，其余部分可贷款。
    还款以未来收入为基础的贷款政策其优点虽然显而易见，但实施过程中却存在不少缺陷。
首先，贷款的数额和申请资格有严格的限制，不能解决学生全部的生活费和学费，而且贷款并不面向所有人。其次，这种资助体系比较复杂，而政府又没能很好地向公众解释清楚该体系的特点，尤其是新的贷款制度和规定。所以对该贷款体系的误解和操作上的困难，影响了更多的学生参和贷款制度改革的积极性。第三，还款以未来收入为基础的贷款仍然是零利率的，政府的财政负担依然没有减轻。第四，政府补贴的利息对低收入毕业生的影响不大，因为政府不要求他们还款；而高收入者在就业初期也不受益于政府补贴的利息，因为其每月还款数额只和月收入和还款期限相关，而和利率多少无关。因此，政府的利息补贴只是对就业中期的高收入者有益。
    （三）最近一次的改革
    1998年起实施的高校收费和学生贷款政策并没有解决英国高等教育面临的诸多问题。英国政府要求扩大高等教育接受面的愿望和英国大学资金短缺的现状产生了深刻的矛盾。2002年，被称为英国的常春藤联盟、由19所著名研究型大学组成的“罗素集团”的一些名校以成为私立大学相威胁，要求政府同意其收取差额费用以弥补其经费不足，这一建议得到了高等院校的广泛支持。2003年1月，《高等教育的未来》白皮书出版。白皮书建议，2006年后，高
校可以根据自己的需要自由收取￡3000以下的差额学费，这笔费用可以在学生毕业后以税收形式，通过毕业生支付体制来偿还，同时仍是零利率。2004年7月，《高等教育法案》(Higher Education Act)获得通过，法案规定从 2006年9月起，英国大学可以根据专业要求，将本科生目前平均每年21250的学费上调，最高额度为￡3000。法案同时要求政府要根据此变化制定新的学生贷款和资助制度。
    二、新贷款和补助制度的改革内容
    （一）贷款和资助资格
    新的贷款和补助办法不再对申请人在英国本地的居住时间进行限制，但只有居住地在英国的学生（包括英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰）才有资格申请2006-2007学年的贷款和补助，具体规定根据常住地的不同会有所差异。同时，欧共体公民或子女为欧共体公民的非英国人，如果在英格兰和威尔士上学也可得到相应的贷款或补助。申请学生的年龄限制由过去的学业开始之年低于50岁，扩大到所有60岁以下的全日制学生。年龄在50-54岁之间的全日制学生不必再提供“工作能力证明”（指能够证明他们在完成学业后可以继续工作的凭证，旨在确保他们具备还款能力）。新办法还为单亲家庭学生、已婚并有子女或残疾的全日制学
生提供最高每年￡2700的特殊帮助补助，该补助将根据学生的家庭收入发放并且不用偿还，但是申请特殊帮助补助的学生将不能申请生活费补助。
    具体项目的申请资格则主要根据学生是属于“新系统”还是“老系统”划分。“新系统”学生是指在2006年9月入学的应届生，非“新系统”的学生则统称为“老系统”学生。“新系统”学生不能申请学费补助和高等教育补助金；而“老系统”学生不能申请生活费补助（或特殊帮助补助）和助学金。
    （二）贷款和补助的等级
    贷款的额度主要根据学生申请学校的所在地而定，对“新系统”和“老系统”的学生还进行进一步的区分。以“新系统”学生的贷款政策为例，学生能够申请到的贷款额度，在苏格兰、威尔士、北爱尔兰和英格兰的大学是不同的（见表1)。
    符合申请条件的学生将不用在学期开始前或学期中支付学费，而是由学生贷款公司直接付给学校。贷款只需在学生离开学校并且年收入超过1.5万英镑时偿付。贷款的利率随通货膨胀率的变化而变化，所以总的偿付额将由学生申请的贷款额度及具体偿还期限决定。因为生活
补助费不是贷款，不用偿还，所以只有约半数的新生能申请到。其最大补助额是每学年￡2700,学生能够申请到的具体额度则由学生个人及其家庭的收入状况决定：家庭年收入在￡17500以下的，可得到全部每年￡2700的补助；年收入在￡17501-￡37425之间的，只能得到部分补助。
    此外，考虑到地区差异和物价的因素，在伦敦学习和即将毕业的学生能得到普通贷款外的额外贷款。而且，为部分时间制学生提供的学费补助额比以往有所增加。例如，达到或多于全日制学生学习时间七成的部分时间制学生将得到每年21 125的学费补助和￡250的课程补助费，而且一些部分、时间制学生还可以申请获得由大学或学院提供的额外费用帮助。一些由于身体残疾而无法在课堂上完成学业的全日制大学生也可以申请生活费补助，这在以往的贷款补助规定里是没有的。
    （三）申请
    全日制学生和部分时间制学生的申请程序有比较大的差别。以全日制学生的申请程序为例，由于不同学校不同专业所提供的贷款和补助额度是不一样的，所以申请人首先必须确定感兴趣的学校和专业，了解详细的关于贷款和补助的内容及形式介绍。之后，所有的申请人
都必须填写一份统一格式的申请表，在提交申请表的同时必须附上申请资格证明（包括各种已完成中等教育的学历证明、家庭收入证明等）。为了保证贷款申请程序的公正快速有效，申请人如果要申请国家贷款，必须提交英国国家保险号码，这个保险号码对每个英国公民都是惟一的。最后，申请表和各种证明将统一在地方教育局或学生贷款公司进行审查，审查通过的将被送到学生财政资助办公室(Student Finance Direct)，由它们统一给审查通过的学生发出通知。贷款和补助将在学期开始时直接打入学生的银行账户内，但只有在学校开学三周，学生在学校正式注册入学以后才能提取。这种通过网络进行的贷款申请制度减少了中间环节，节省了大量的时间和金钱，也为政府节省了办公开支。同时，申请流程实行全国范围内的统一，也有效地保证了贷款发放的公正和公平。
    （四）还款
    和以往贷款制度相同，贷款从学生毕业或离校时起开始偿还。但每年偿还额度的计算办法有了新的规定，即各期的还款金额基本以超过年收入1.5万英镑以上收入的9％计算，具体偿还额度根据收入的不同有详细的划分。基本原则是收入越高，每期的还款金额也越高，还款年限也就相应缩短。如果毕业生年收入在1.5万英镑以下，或者因为各种原因导致某段时间内
收入低于1.5万英镑，将不必还款，直到收入超过规定额度。由于贷款的利息是由政府支付的，学生只需分期偿还由于通货膨胀产生的利息。利率由还款期限来定，即使不还贷款也需要支付利息。如果在还款期限内年龄超过65岁，或永久性残疾且无法工作或死亡，政府将不再要求其继续还款。此外，2006学年的新生和以后入学的学生，如果25年后还无法还清贷款，政府也不再追究剩余款项。
    三、新的贷款和补助政策带来的问题
    （一）对学生择校的影响
    政府认为虽然贷款制度让部分学生增加了潜在的债务负担，但这将有利于改善大学的生存状况，新的贷款制度将让更多的人有上大学、上好大学的机会。但相反，更多的人认为，贷款制将限制贫困学生上学，造成英国高校贫富“两极分化”的局面。因为学生很有可能基于学校所能提供的贷款额度和其他非偿付性补助额度的多少，以及能够成功申请的几率选择学校，大学因此会产生精英化和平民化的两极分化——一些品学兼优的贫困学生将被迫进入学费相对较低的二流大学，甚至不得不放弃。英国全国学生联合会(National U nion of Students)主席曼蒂·泰尔福特认为，《高等学校学费改革草案》意味着英国有一个市场化的
高等教育，该收费水平也不会保持在￡3000。该法案很有可能使学校向学生收取更多的费用，而这将使英国的高等教育制度逐渐向美国靠拢。在美国，1／3的学生仅仅根据课程的费用选择课程。
    （二）学生将面临高额债务
    英国投资信托公司协会的调查显示，绝大多数英国家长和学生低估了大学教育费用给他们带来的债务负担。英国中学6年级学生普遍认为，他们大学毕业时大约会欠下￡6199的学费，而家长对子女所欠学费的估计也只有￡7080。但事实上，今年踏入大学校门的学生，在毕业后将平均负担1.3万英镑的债务。据估计，新制度实施后，工薪阶层的学生大学毕业时将不得不面临一张张令人发愁的账单，最多的可达3000英镑。即便他们毕业后立刻就能到工作也起码需要5年时间才能还清这笔债。一批议员和教育界人士担心这将拉大学生间的贫富差距。尽管英国政府一再强调学生可以先上学再还钱，但学生将面临高额债务负担已经是无可争辩的事实。
威尔士并入英格兰的时间

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