南海战略形势：历史脉络与未来趋向
南京大学中闺南海研究协同创新中心副主仟冯梁
【摘要丨影响南海形势的因素，既有因南海具有重要战略地位而引发世界关注，也有来自区域内
国家围绕岛礁主权和海洋权益引发的争议等。冷战以来，南海形势大致经历了 3个不同阶段：冷
战开始至20世纪80年代初，围绕美苏海上军事竞争展开；20世纪80年代初至美国再平衡战略
结束，围绕海洋权益争夺展开；特朗普上台以来，围绕南海事务主导权展开。经过中国与东盟等
国的共同努力，南海形势出现了稳定向好的发展趋势，但在美国挑拨和蛊惑下，南海局势仍然存
在着不确定、不稳定因素，中美也存在发生海上对峙甚至冲突的可能。未来，中国不仅要坚守底线，
坚定地捍卫我国在南海的核心利益，也要强化合作，把南海打造成海洋命运共同体的“样板田”。
【关键词】南海战略形势海域划界海洋利益断续线
【中图分类号】D82 【文献标识码】A
【DOI 】10.ltxsqy.2021.(13.006
影响南海战略形势的主要因素
影响南海战略形势的显性因素主要有三点：
首先，南海战略地位重要，国际社会高度关注。南海位于亚洲和大西洋、太平洋和印度洋的交汇
地带，战略地位非常重要。从经济上看，进入新世纪以来，亚太地区经济快速增长，尤其是东亚地区成
为世界经济增长速度最快的地区，区域内外经贸联系非常密切，处于中间地带的南海区域成为世界最为
繁忙的海域之一，船只年通行量都在十万艘以上。海上通道的安全，攸关世界众多国家利益。这使南海
较之其他海域更易受到世界关注。从政治上看，冷战结束后，南海周边的国家和美、日等域外大国，在
南海区域一直拥有较大影响，而中国、东盟以及紧挨南海的印度等战略力量也在不断崛起，它们在安全
观念、区域合作、安全机制、地区秩序等方面思维活跃，持有与传统大国不尽相同的治理理念和处理模 式，其观念是否激进、政策是否“内敛”、标准是否公允、处事是否稳妥，均会对本地区安全局势和海上
秩序重构产生影响。从地缘上看，南海时常是大国竞争的重要区域。冷战时期，美苏在南海形成的军事
对峙，极大地影响到东南亚国家之间的关系。冷战结束后，平静了一段时期的南海，接连受到“亚太再
冯梁，南京大学中国南海研究协同创新中心副主任、教授、博导，中央外事工作委员会专家。研
究方向为海疆与海洋安全。主要著作有《中国特海洋强国理论与实践研究》（合著）、《海洋战略
大师：理论与实践》（主编）等。
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»二十四个重大问题研究
IMPORTANT ISSUES
平衡”“印太战略”的冲击而风波迭起，而且这一态
势似乎在短期内还会持续。
其次，南海存在各国重视的普遍利益。南海 总面积约350万平方千米，大多为南海周边沿岸
国的领海、专属经济区和大陆架。依据1982年的
《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》），
包括内陆国家在内的所有国家，在南海享有航
运、飞行、捕捞、科学考察等权利。当然，其他
国家在南海行使权利时.必须严格执行《公约》
的相关规定，并充分考虑到南海周边国家在上述
区域内的特定安排。《公约》为世界其他国家在
南海的活动提供了依据及便利条件，各国应当自
觉遵循。然而，冷战结束以来大国在南海的战略
博弈，使得上述权利被赋予了更多的政治内涵。
航行与飞越自由被单方面的所谓“航行自由行动”
所扭曲，海洋科考活动也基于特殊政治军事目的
而被利用，成为某些国家干预别国内政、侵犯他
国海洋权益的工具。即使从来没有受到影响的海
上通道安全问题，也被个别国家包装成重大海洋
间题在国际上反复炒作。南海战略形势因上述因
素叠加而趋于复杂。
再次，南海争端方在领土主权和海洋权益上 存在矛盾。这是较长时间内影响南海形势发展变
化的核心因素。领土主权是指南海诸岛的主权归
属问题。南海共有四大岛，每个岛都有几十
个或几百个岛、礁、沙、丘、滩，仅南沙岛有正
式名称的就达200多个。截至2020年底，越南侵
占我南沙岛29个岛礁，菲律宾侵占8个（不包
括仁爱礁）U1，马来西亚侵占5个，台湾当局占据
太平岛（南沙岛最大的岛屿），中国大陆驻守
7个岛礁。南沙岛中无人值守的岛礁还有100余
个，都是我南沙岛不可分割的组成部分。另外，
受风、潮、流等因素的影响，南沙岛还有一些沙
丘时隐时现，有的极有可能形成新的“干出”土地，
并逐渐演化为陆地，成为南海周边个别国家的觊加拿大 新印太战略
觎目标。
南海的海洋权益争议很复杂，其核心是海域划界问题。依据《公约》，只要是沿海国，都应 拥有自基线量起宽度不超过12海里领海、24海里 毗连区、200海里专属经济区和大陆架，并在各 海域享有相应的主权、主权权利和管辖权。《条 约》还规定了200海里外大陆架制度，即沿海国 如满足一定条件可将其大陆架扩展至350海里甚 至更远。据此，南海周边国家纷纷提出相应的海洋权利主张。这带来了两个问题：
一是南海 周边国家海洋主张严重重叠。由于海域划界涉 及到大量的海洋利益，基于何种原则、规则、方 法和标准进行海域划界，将在很大程度影响到一 国的海洋利益。各国都想使自己的海域利益最大 化，导致南海相邻国家之间海洋划界矛盾突出、纷争不断。二是南海周边相关国家依据《公约》提出的海洋主张，与中国南海断续线（历史性权 利）主张存在较大矛盾。中国是最早发现、最早 命名、最早经营开发南海且历代中国政府连续不 断对南海进行行政管辖的国家。1948年，中华 民国内政部方域司在出版的《中华民国行政区域 图》上标绘出南海“十一段线”，这比《公约》签 署早了 34年。1949年中华人民共和国成立后，在 正式出版地图上基本沿袭“十一段线”，以表示中 国在南海的领土主权和海洋权利范围。
从上述3个显性因素可以看出，影响南海战 略形势发展的行为主体大致有3类国家。第一类 是南海权益直接当事国，因岛礁主权与海洋权益 问题而产生争端。相关方对海洋争端采取什么样 的态度，直接影响南海形势发展。第二类是环南 海的东盟及相关国。对它们来说，维护本区域和 平稳定以及海上航道的畅通，事关国计民生与经济可持续发展。南海地区的秩序会给本地区和平稳定带来重大影响。东盟及相关国家也会深 度参与南海秩序的构建讨论。第三类是南海的利 益攸关方，即在南海享有航行与飞越自由、公海 捕鱼、科学考察自由等权利的国家，它们对南海 问题的态度也会在较大程度上影响南海局势的稳 定。此外，国际组织也会对南海战略形势产生较
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大影响。除了东盟外，“印太战略”背景下渐成雏 形的“小北约”，能否在南海问题上持公平公正立 场，也会影响南海政治生态的变化。伴随区域 经济发展，类似R E C P、T P P等区域性国际经济组织，会对南海区域经济发展产生影响。另外，正在兴起的地区性规则，如中国-东盟进行 谈判的COC机制、中国-东盟正在进行或已达成 共识的海上捜救、卫生防疫、海上反海盗等机制，都会对南海局势产生深远影响。
南海战略形势的历史演变
自二战结束以来，南海形势既有相对安宁的 稳定期，也有波谲云诡的风浪期，总的来看可分 为3个不同历史阶段：
第一阶段是冷战开始至20世纪80年代初，南海战略形势主要围绕美苏两个超级大国海上军事 竞争展开。以美苏为首的资本主义阵营与社会主 义阵营展开激烈竞争，在南海形成两大阵营的对 峙对抗局面。一方面，冷战开始后，为了抵御社 会主义国家的“威胁”，遏制共产主义可能的对外 “扩张”，美国先后与菲、日、澳、新签订军事同 盟条约，又在1954年伙同英法澳新等国于菲律宾 马尼拉签订《东南亚集体防务条约》，矛头直指 社会主义阵营国家。依据上述军事同盟条约，美 国在南海周边取得了大量海空军基地，仅据1951 年《共同防御条约》，美国就获得了在菲律宾数 十处海空军基地的使用权，并将其作为美国发起 朝鲜和越南战争的海外基地，也为日后插手亚太 事务和南海问题提供了军事便利。另一方面，苏 联借助社会主义阵营，努力抵御以美国为首的西 方资本主义国家的压力和攻势。1973年
石油危机 后，苏联凭借强大的石油储量，开始寻求对外扩 张，并于1978年与越南签订协议租借天然良港金兰湾，并将太平洋舰队的一部分长期驻守在金 兰湾。苏联与越南结成事实上的盟国，而彼时其 他东南亚国家多忙于国内事务，在外交和安全事务上或与英国维持五国联防协议（英国、澳大利 亚、新西兰、马来西亚、新加坡），或依附美 国。至此，美苏两个超级大国在南海形成了一定 的军事对抗。
第二个阶段是20世纪8(1年代初至美国亚太再 平衡战略结束，南海战略形势主要围绕海洋权益争夺而展开。20世纪80年代开始，南海局势受 到了以下几方面的影响：一是美苏关系缓和，使 南海周边国家有机会摆脱超级大国对其政治、外 交上的束缚，更多地依据国家利益来决定本国政 策，南海周边国家对南海政策作出了较大幅度的 调整；二是从20世纪70年代开始，伴随海洋战略 地位上升以及联合国海洋法会议的多次召开，第 三世界国家与西方老牌大国围绕海洋权益的斗争 引起了东南亚国家的高度关注，特别是拉美国家 捍卫200海里领海的斗争，更是引发南海周边国 家对海洋利益的重视。如1977年，越南通过《关 于越南领海、毗连区、专属经济区和大陆架的声 明》，正式提出越南的海洋主张。马来西亚在 1979年出版的地图上，公然把南海东南部的12个 岛礁划入其版图，次年宣布建立200海里的专属经 济区，并于1983年、1986年、1999年分别侵占我 国弹丸礁、光星仔礁、南海礁、榆亚暗沙和簸箕 礁。2009年5月，马来西亚完全无视中国南海断续 线的存在，采取单独或（与越南）联合方式，向联合国界限委员会递交南海“外大陆架划界案”。而 菲律宾在1970年公然派兵侵占马欢岛、费信岛，1971年正式提出对所谓“卡拉延岛”（即北子 岛、南子岛、太平岛等）主权要求，并在联大讨 论恢复中国在联合
国合法席位时抢占中国南海6小 岛，使其侵占的岛屿达到8个。1978年，菲律宾发 布总统令，再次宣布“卡拉延岛”为菲律宾领土，周围200海里为菲律宾专属经济区。121与之相对应 的是，东南亚国家对中国政府历次声明中关于东 沙、中沙、西沙、南沙岛的原则立场，从最初 的支持转向质疑甚至否认，例如，越南在1974年 教科书中还有“从南沙、西沙各岛到海南岛、台湾
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二十四个重大问题研究IMPORTANT ISSUES
岛、澎湖列岛、舟山岛，这些岛呈弓形状，构 成了保卫中国的一座海上‘长城”’131的表述，可是，仅仅1年后，即1975年4月西贡解放、完成国家统 一，越南便正式提出对西沙和南沙两个岛的主 权要求，并将其分别更名为“长沙岛”“黄沙 岛”。之后，越南的态度完全转变，从支持中国的 海洋主张到成为中国海洋权益的最大侵犯者，仅 1987 ~ 1988年中国进驻永暑礁等的一年中，越南 就侵占我南沙无人岛礁达13个之多。141其他国家也 大多在这个时候实施了对中国南海权益最大程度 的侵犯。
面对周边国家的侵犯，中国进行了必要自卫。1988年对越自卫反击战，就是中国为捍卫 包括南沙岛主权在内的国家主权和领土完整而 进行的自卫行动。尽管如此，在1978年开始改革 开放的背景下，中国对南海争端始终保持克制态 度。20世纪90年代初，中国为改善与东南亚国家 关系，提出“睦邻、富邻、安邻”政策，90年代后 期更是启动与越南的北部湾划界谈判，并于2000 年底签署《中华人民共和国
和越南社会主义共和 国关于两国在北部湾领海、专属经济区和大陆架 的划界协定》。之后，中国与东盟缓和南海局势 的步伐不断加快。2002年中国率先与东盟签署 《南海各方行为宣言》，2003年又加入《东南亚 友好合作条约》，2005年还与越、菲签署了在南 海共同进行三维地震勘探的合作协定，努力推进 南海共同开发。显然，中国期望通过改善与东盟 的关系，为中国改革开放和经济建设提供更加和 平稳定的安全环境。
这一时期，美国在南海问题上采取相对保守的立场。一方面，中国在南海并没有采取实质性行动，另一方面，美国囿于全球反恐，还没 有精力集中对付中国。事实上，早在1997年美 国国防部出台冷战后的第一个《四年防务评估报 告》中，美方首次暗示中国的战略威胁。2001年 初，小布什在国情咨文中把中国视为战略对手，同年10月国防部出台的第二个《四年防务评估报告》，点名中国为战略对手且把中国置于俄罗斯 之前。然而，由于“911事件”打乱美国的计划，美 国不得不暂时搁置对华强硬政策，放弃围堵中国 的计划，把有限的精力集中在全球的反恐事业，南海事务被暂时搁置。
第三个阶段是特朗普上台以来，南海战略 形势主要围绕南海事务主导权展开。特朗普上台 后，开始视中国为主要战略对手，先后出台《国家安全战略》《国防战略报告》《印太战略报 告》等，在经济、科技、政治、外交等多个领域 遏制中国的崛起。在军事上，美国不断升级航行 自由行动，伙同他国频繁在南海进行军事演习，企图将亚丁湾护航模式复制到南海，在南海展开 多国反海盗巡逻。美国认为，美国在横跨印度洋 与太平洋的幅员辽阔的西太平洋具有针对中国的 巨大优势，因为这里有美日、美韩、
美澳、美西 军事联盟。而在印度洋海域，美国的力量虽然不 是特别强，因中国在此区域的海上力量较弱，美 国也无需担心。只有在南海，美国能明显感受中 国海上崛起带来的地缘安全压力。在南海岛礁建 设前，美国与菲律宾、泰国、新加坡等国的军事 联盟或军事合作关系，足以保持美国在这个海域 的优势地位。然而，当中国在南海岛礁建设中适 度加强海空力量后，美国在军事上的优势地位就 不那么明显了，这极大地动摇了美国半个多世纪 以来在南海拥有的规则制定权和秩序主导权。
南海战略形势的发展走向
特朗普上台后，一直高举“美国第一”旗帜，为了一已私利，放弃国际主义，追求单边主义。新冠肺炎疫情的全球蔓延加剧了全球性危机，和平与发展遭到前所未有的挑战。然而，包括中国 在内的世界一切爱好和平的国家，一直想尽办法 促进多边框架下的国际合作，努力维护南海地区 的和平安宁。针对南海战略形势中的不确定因素，中国也与东盟及有关各方密切保持沟通，谋求管控
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可能发生的海上危机和冲突，确保南海安全形势 朝着有利于本区域人民的方向发展。从近期看，南海战略形势将会呈如下发展趋势。
一是中美在南海的战略竞争，对南海安全局 势将产生决定性影响。苏联解体和冷战结束后，中美战略合
作的基础开始动摇。全球反恐告一段 落后，美国有精力推进围堵中国的战略。发令 是2010年在河内举行的东盟地区论坛会议，时 任美国国务卿的希拉里提出所谓南海问题议案，声称过去南海局势是稳定的，但现在不稳定了，导致不稳定的因素是中国在南海奉行的“扩张政 策’’，南海涉及美国重大利益，美国不能坐视不 顾。自此后，美国开始把南海问题视为牵制中国 的王牌。不过，在奥巴马政府时期，美国仍然在 表面上奉行在南海领土争端间题上不持立场与用 和平方式解决南海问题的政策，实际上在幕后为 南海周边国家侵权行为撑腰。在2014年南海仲 裁案的关键时刻，美国国务院出台第143号报告 《海洋界限：中国在南海的海洋主张》151，全盘否认中国南海断续线的法理基础，为南海仲裁案 提供腹稿和预案。美国政府改变南海政策、赤裸 裸地站在中国的对立面是在2015〜2017年间，即从美国海军“拉森号”首次实施“南海航行自由 行动”到提出“印太战略”，及至2020年7月13日彭 佩奥发布美国的涉南海声明再次全盘否认中国的 权益主张。美国频繁在南海进行军事演习和“航 行自由行动”，干扰中国-东盟《南海行为准则》(COC)谈判进程，蛊惑其他西方大国在南海问 题上集体发声，伺机介入中国与南海个别国家的 海洋权益争端，根本目的是维护美国在南海一贯 拥有的军事优势和规则制定权以及以此为基础建 立起来的海洋霸主地位。由此，南海争端从过去 中国与东盟国家的海洋权益争端，演化为中美在 南海的战略博弈，南海间题因美国持续高强度干 预以及西方国家的高度关注而日益错综复杂，且 这种局面将会在今后一个较长时期内存在，即使 美国政府更迭，美国在南海的干预行动只会变换方式，不会有所减弱。中美在南海的斗争也会在
较长时期内存在。
二是在中国与包括相关争议方在内的东盟
国家共同努力下，南海岛礁争端将会在一个时期
内维持据守现状。岛礁属于领土范畴，岛礁归属
涉及国家领土主权，任何国家在领土主权问题上
都没有妥协或退让的余地。中国政府以大量铁的
事实，向世人证明南海诸岛属于中国，历史上南
海周边个别国家也在外交照会和政府声明中承认
了这一事实，但随着《公约》“以陆定海”原则的
确立以及其赋予沿海国的巨大海洋利益，南海周
边个别国家开始否认外交照会、违背“禁止反言”
原则，并不断制造“伪证”表明对中国南海岛礁的
历史拥有，甚至采取行动事实侵占南海诸岛。新
中国成立后较长时期，中国受制于超级大国的军
事压力，加之“”内耗和海上力量有限，无心
也无力顾及南海诸岛归属问题，及至20世纪80
年代周边安全环境逐渐缓和、海洋意识有所増强、海上力量有所加强，才实现了进驻南沙岛礁
的行动。然而，中国在南沙的七礁八点面积极为
有限，既不能满足驻守官兵的基本生活，更无法
对南沙周边约80万平方千米管辖海域实施有效监 管，对个别国家侵占无人岛礁的行为也无法予以
遏制，这大概是2013年中国政府实施南海岛礁建
设的真实原因所在。在完成岛礁的陆域吹填后，
中国政府加强岛礁基础建设，改善驻军和地方政
府的生活设施，同时不失时机地建设国际公共安
全设施，如灯塔等助航设施，满足南海日益増大
的海上通道安全需要。同时，中国军队也进行了
必要的防务设施建设，如加强海警船只部署和海
空情况监视设施的建设等，以制止相关国家对中
国海洋权益可能的持续侵犯。
中国有着实现中华民族伟大复兴的宏伟抱负.要在21世纪中叶实现“两个一百年”奋斗目 标。从中长期看，中国将始终坚持和平发展道路，坚持以海洋命运共同体的理念和“一带一路”
倡议为导向，加强中国-东盟战略互信，推进中
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