摘要南海是美国在印太地区进行大国竞争的战略前沿。为了实现遏制中国的战略目标，特朗普政府对其南海政策进行了显著调整。调整的理论基础是"灰地带"战略理念；调整后的政策特征是行为的"灰地带化"，即以多种类型的"灰地带"行动持续强化介入南海的力度；战略实质是对华实施成本强加战略，即利用美国在南海的若干"非对称性"竞争优势，在和平状态下将四类竞争成本（军事成本、外交成本、声誉成本和发展成本）强加给中国；作用机理是通过强行将中国拉入美国所精心预设的南海竞争状态，给中国造成一定程度的战略资源消耗，同时打乱中国原有战略部署，以此主导中美南海竞争，最终形成有利于美国利益的南海地缘格局。在"灰地带"战略理念中，在南海遏制中国是最高层次的战略目标；成本强加是美国南海竞争战略选择，也是其战略实质;"灰地带化"的南海政策则是实施成本强加的主要工具。理解美国南海政策调整的理论逻辑和战略实质，对中国准确把握中美南海竞争大势、有效应对南海安全压力、维护周边安全稳定具有重大战略意义。
关键词南海问题"灰地带" 中美竞争成本强加战略
2017年以来，战略竞争日渐取代"接触"，成为特朗普政府处理中美关系的核心战略原则。2020年5月 20日，美国国防部发布《美国对华战略方针》，其中认为"过去四十年，美国的对华'接触'政策并没有达到使中国在政治与经济上发生美国希望之转变的目的"，因而"特朗普政府基于对中国的意图和行动、美国战略优势和不足的重新评估，采取了强化中美竞争的方式将"，以应对来自中国的挑战。近三年来，在以"压制性回缩"为特征的大战略框架下，美国将中国视为威胁其全球霸权地位的"修正主义国家"，因此对中国发起
全方位、多领域、针对性的系统化竞争攻势。当前中美安全关系进入"战略竞争"时代，已经成为中美两国学界和战略界的基本共识。部分学者甚至认为世界格局已经进入中美"新两极"状态将，存在爆发"新冷战"的高危风险。在这种大背景下，遏制与反遏制或将是今后一段时期内中美博弈的常态。作为美国在印太地区拥有重要地缘战略利益的区域，南海之于美国战略价值显著加强将。2017年，美国政府在《国家安全战略报告》中指责中国"在加拿大 新印太战略
南海的岛礁建设等'军事化'行为威胁南海航行自由和他国主权，损害地区安全稳定"。基于上述威胁认知，特朗普政府以"灰地带"战略理念为理论基础，对其南海政策进行了显著调整。总体来看，调整后的政策特征可以概括为在常规军事力量存在、盟友安全纽带基础上，利用多种类型的高频次"灰地带"行动，以增加介入南海的强度。本文将这种政策特征概念化为"灰地带化"。
学界已有大量有关特朗普政府南海政策调整的研究成果。然而，其中存在一些不容忽视的不足之处∶第一，相关讨论主要集中于对特朗普政府的南海政策和举措的事实性分析，关注问题多聚焦于美国政府说了什么、采取了什么行动及其所产生了什么影响。理论提炼结合经验考察的宏观国际战略研究成果数量相对有限。第二，既有文献在两个问题上已经达成了共识∶一是美国南海政策调整对华制衡的指向性和竞争性；二是南海政策调整是美国推动印太战略的重要举措。但对美国南海政策调整所基于的战略理念、政策调整的战略实质两个方面的问题依然存在较大的争议。第三，关于当前美国发起对华南海竞争动因的解释，常见视角包括权力转移将、地缘政治@和话语权竞争将三类。权力转移和地缘政治两种视角过
于侧重宏观的结构性变量对美国南海战略决策的作用，且往往只将权力变量作为唯一影响因素。而话语权竞争则仅仅基于政策文本，以美国的利益诉求宣示解释行动，难以避免"文本—行动"之间的差异性张力所带来的研究误差。
本文聚焦于行为体战略互动层面，尝试在既有研究成果的基础上，探究美国南海政策调整的战略理论基础，提炼美国南海政策调整和对华制衡与遏制之间的逻辑机制，分析美国南海政策调整的深层次战略实质。本文将特朗普政府的南海政策调整视为既成事实，以此为前提假定，结合经验观察与战略分析，对其内在逻辑与战略实质进行研究。
一、灰地带：美国南海政策行为的理论基础
"灰地带"是一个近年来引起广泛关注和讨论的新兴战略概念，既是一类具有共同特点的战略理念或行为实践，也可以用来描述某种国际事态或者冲突的性质。根据美军特种司令部2015年9月所发布的《灰地带白皮书》，"灰地带"是指一类介于国际冲突与体系和平二元状态之间的竞争互动。与传统的国家间冲突有所区别，这类竞争的发起和参与较低，所涉主体范围涵盖了国家与非国家行为体两类。"灰地带"是一种精心策划的审慎竞争策略，发起方通常寻求以一系列低于传统军事冲突，门槛的"灰地带"行动为支撑，以压缩竞争成本、规避武装冲突风险来创造有利于自身的国际环境。其竞争烈度因发起方竞争手段的选择而不同，但无论是哪种类型的"灰地带"行动，其烈度都是位于和平与冲突之间的中
间地带。近年来，美国已经不仅限于防范来自所谓"修正主义国家"发起的"灰地带"威胁，而且将"灰地带"行动作为一种实施国际竞争的战略工具。根据国内外学者的总结整理将，"灰地带"行动具有如下特征∶
第一，主体和手段多元性。与传统的国际冲突不同，"灰地带"行动的参与主体并不限于国家行为体，还包括各种非国家行为体，如、叛乱武装等。此外，"灰地带"行动的具体手段也呈多元化特征。美国国家安全咨询委员会在一份政策报告中总结了十类常见的"灰地带"行动，包括网络信息战、秘密行动、特种战争、支持叛乱或恐怖活动、资助非正规军等。此外，"灰地带"行动手段经常介于合法和违法之间，因此很难根据国际规范对其作出明确评判。实施主体也会采用间接的方式，运用非常规的政策工具实现利益预期。例如在领土争端等传统安全议题中使用经济援助或制裁、网络干扰、历史叙事等手段。
第二，目标隐蔽性。使对手难以把握"灰地带"行动所追求的具体利益，是各类"灰地带"行动所呈现出的共同特征。这种隐蔽性虽由实施主体营造，但并不意味着其缺乏清晰、明确的具体政策目标，而是为了掩盖其真实的战略意图。政策目标的隐蔽性可以有效管控竞争烈度，降低政策的执行成本。这种"小棒外交（smal-stick diplomacy）将"成为行为体在不愿引起武装冲突或他国的常规军事报复的同时，以一种"积极"的方式实现特定利益目标的理性选择。
第三，运作渐进性。美国学者马扎尔以"分段切香肠"来形容"灰地带"行动的这种渐进性特征将∶"国家行为体以同步和整体化方式使用强制性国家权力手段，通过渐进的步骤来实现利益目标；通过可接受的成本来支持渐进的行动，从而充分发挥渐进主义的潜力将"。需要指出的是，渐进性只代表"灰地带"行动在大多数情况下所呈现的整体特征。而在一些特定条件下，"灰地带"行动的发起国也可能会选择快速高效的一击，在对方作出反应之前制造符合自身利益的既成事实。
二、"灰地带化"∶内涵与政策表现
南海是美国实施印太战略的内户，是"世界贸易的支点和冲突的关键所在"将和美国海洋霸权护持的重要场所。从地理位置来看，南海是印度洋与太平洋的地理结合部和进出印太地区的关键航道，也是美国构建印太秩序的地理枢纽。因此，美国以为唯有保持南海的"自由""开放"，不因非安全事态升级出现秩序崩塌或被区域大国全面控制而封闭，其印太战略才有实施和推进的可能性。随着近年来中国的快速发展，美国深度担忧南海原有的地缘格局因此被打破，南海乃至印太地区的"战略均势向着有利于中国的方向急剧转移"将，美国未来或将面临被彻底排挤出南海甚至印太地区事务的潜在风险将。当前中美南海矛盾的性质是，一个处于霸权地位的海洋强国和一个正
在崛起中的大陆强国围绕地区安全秩序的利益分歧。而中国海军现代化稳步推进和海上力量的全面增长激发了美国的战略焦虑，进而推动特朗普政府在南海采取更加强硬的介入政策，在不爆发尖锐大国冲突
的前提下，遏阻中国独控南海的地缘风险。2017年，美国《国家安全战略》报告认为，"中国正在采取一种快速的军事现代化战略。这种战略旨在限制美国进入印太地区以便使中国在这一地区可以更加自由地采取行动将"。综上，积极介入南海，对中国形成有效遏制，以确保自由进入权和秩序稳定性，是特朗普政府基于"灰地带"理念对美国南海政策进行调整的基本地缘政治动因。本文将其调整后的南海政策特征概括为"灰地带化"。
（一）"灰地带化"的内涵
"灰地带化"是美国南海政策调整后的政策特征呈现。在特朗普执政后，美国以"灰地带"战略理念为理论基础，改变了以往单纯依靠军事手段的南海行为模式，转而通过政策工具的创新与变革——以一系列手段多元、成本相对低廉、烈度介于冲突与和平之间、目标高模糊性的"灰地带"行动，作为谋求实现南海利益
主要政策工具。经过近三年的政策实践，当前"灰地带化"已经成为美国南海政策最为突出的实践表现和最显著的行为特征，反映出美国在印太战略体系框架内对华遏制力度的增强。这既是目前中美南海竞争新态势的"新"之所在，也是美国南海政策行为调整所展现出的新趋势。当前特朗普政府在南海代表性的"灰地带"行动包括强化"航行自由行动"、"议题联系"下印太联盟安全关系强化和推动南海问题多边化发展三类。
（二）"灰地带化"的政策表现
1.强化南海"航行自由行动"
根据美国官方的声明，"航行自由行动"是美国政府对过度海洋权利主张的抵制宣示，所依托的主要政策工具是美国国防部主导下的军事行动。该行动

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