第34卷第3期北京航空航天大学学报(社会科学版)Vol.34No.3 2021年5月Journal of Beijing University of Aeronaubcs and Astronautics!Social Sciences Edition)May,2021
DOI：10.13766/j.bhsk.1008-2204.2020.0052
APEC科技创新合作中的联盟冲突与政策学习
—
—基于倡议联盟框架理论
徐治立】，王希1，霍宇同1，王再进2
(1.&京航空航天大学人丈社会科学学2,&京100083；2.科技部科技评估中心&京100081)
摘要：APEC科技创新合作对于推动亚太经济社会可持续均衡发展具有重大意义。根据倡议联盟框架理
论，认为APEC成员由于不同的信念体系构成三类倡议联盟，并存在联盟冲突，进而导致APEC科技创新合作
进展缓慢。政策学习是化解联盟冲突的重要途径。基于冲突程度、问题可分析性、专业论坛三个方面进行
分
析，发现当前APEC科技创新合作中联盟政策学习的可能性不足，进而从明确信念、义利兼顾、增进沟通三方
面进行建议以促进联盟政策学习、提升合作成效。
关键词：APEC；科技创新合作；倡议联盟框架；联盟冲突；政策学习
中图分类号:G32文献标志码：A文章编号:10082204(2021)03208828
Coalition Conflict and Policy Learning of APEC Science and
Technology Innovation Cooperation:Analysis Based on the
Advocacy Coalition Framework
XU Zhilo,WANG Xi,HUO Yutoog1,WANG Zaijie2
(1.School of Humanities and Social Sciences,Beihang University,Beijing100083,China；
2.National Center Or Science and Technology EvaluaCon,Beijing100081,China)
Abstract：APEC Science and Technology Innovation(STI)cooperation is of great significance to the sustainable and
balanced development of economy society in APEC area.Based on the“Advocacy Coalition Framework",this paper
maintains that APEC members constitute three kinds of advocacy coalitions with different belier systems,and the coa­
lition conflicts result in tardy progress in APEC STI cooperation.Policy learning is an important way to solve coalition
conflicW.Analysis in three aspects of conflict deame,problem analyzability and professional forum shows that the
possibility of coalition policy learning in APEC STI cooperation is insufficient.Suggestions including clear policy be-
ioet,oncoeasonganaiyaaboioty,and enhancongcommunocatoon aoepooposed topoomotecoaiotoon poiocyieaonong,soas
te improve the result of APEC STI cooperation.
Keyworrt:APEC；STI cooperation；Advocacy Coalition Framework；coalition conflict；policy learning
一、引言
亚太经济合作组织(APEC)科技创新合作是在APEC框架内，以平等、自愿、包容、互惠为原则，以APEC成员公平合理地实现科技创新资源成果共享、弥合成员之间科技创新能力差距、促进亚太区域共同发展为目标的区域性科技创新合作。2012年, APEC成立科技创新政策伙伴关系(Police Pawner­ship on Science Technologs Innovation,PPSTI"工作组，作为推进APEC科技创新合作的首要机制[1]o 2014年,APEC批准《创新驱动发展倡议》，进一步
收稿日期：2020-02-20
基金项目：科技部科技评估中心委托研究课题(ZLY20162501)
作者简介：徐治立(1962-)，男，河南商城人，教授，博士，研究方向为科技政治哲学、科技政策与管理.
第34卷第3期徐治立等：APEC科技创新合作中的联盟冲突与政策学习一一基于倡议联盟框架理论-89-倡导成员间建立科技创新领域的包容性合作伙伴关
加拿大 新印太战略
系。然而,APEC科技创新合作进程并非一帆风顺。美国、日本等发达成员消极参与APEC科技创新合作，影响PPSTI职能开展，导致APEC科技创新合作进展缓慢，制约了APEC以创新驱动区域经济社会发展的战略目标达成。
倡议联盟框架自20世纪80年代起，逐渐成为政策分析领域主要的分析工具。该框架源于萨巴蒂尔及其共同研究者对现实政策案例的发掘与分析基础上所进行的归纳，包含了倡议联盟、信念体系、联盟冲突、政策学习等一系列关键概念，强调多个“政策倡导联盟”对于公共政策的共同参与，提供了一种理解联盟结构和行为、政策变迁的更好方法，引领了政策科学的发展潮流。目前，倡议联盟框架在中国的政策分析领域也逐步应用开来。国内学者通过实际的公共政策案例，分析中国教育、航空、环保、互联网等领域的政策变迁扩展了倡议联盟框架在不同政策情境下的应用范围。虽然倡议联盟框架通常被应用于主权国家内部，但也出现了以该框架进行国际政策问题的研究，如陈喜乐等［6-对全球气候治理、朱本用和陈喜乐⑺对转基因作物治理中联盟冲突与政策学习的分析。
文章使用倡议联盟框架来分析APEC科技创新合作问题，原因在于：其一，倡议联盟框架的关注焦点是联盟的信念体系［8］32。信念体系取代利益成为区分联盟的标准，在分析政策问题时更具包容性和可解释性。在APEC科技创新合作中，造就支持联盟与反对联盟的与其说是根源于利益的分歧，不如说是源于信念体系的差异。其二，政策学习是“与政策目标达成或修订相关的思想或行为倾向变更”⑻41，是倡议联盟框架中的重要概念。它使竞争性联盟适当调整信念体系，转变政策立场，从而化解联盟冲突，
突破政策僵局，提升APEC科技创新合作成效。由此，倡议联盟框架既为解释APEC 科技创新合中的冲突问题提键的
析要素，又通过政策学习构建了冲突化解的基本思路。文章分析依托该框架展开，运用其中的关键要素来解释APEC科技创新合作中出现的问题，一方面，旨在验证并提升该理论在国际政策领域的适用性；另一方面，也对促进APEC科技创新合作提供建议。
二、APEC科技创新合作中的
倡议联盟与联盟冲突
（一）APEC科技创新合作
APEC科技创新合一域科技创新合作。APEC框架以开放发展和缩小差距为推动APEC进程的两个基本出发点。APEC科技创新合作位于APEC框架内部，以平等、自愿、包容、互惠为指导原则，其合作目的在于提升成员科学能力与技术吸收能力，促进成员间科技创新的相关信息流动与成果共享，弥合成员科技创新能力差距，以科技创新驱动APEC经济社会可持续均衡发展。
APEC科技创新合作主要通过PPSTI进行组织协调，如图1所示。PPSTI于2012年成立，是APEC 经济技术合作指导委员会分管的工作组之一，其前身是原APEC工业科技工作组（ISTWG）.通过项目审批、预
算拨付、效果评价等一系列机构职能,PPSTI统一组由APEC员提议的APEC科技创新合
目（以下简称“PPSTI项目”）。PPSTI项目以成员政府科技相关部门、高校、学术机构及私营部门为参与主体，以政府间国际会议、专家研讨会与工作坊、专业性网站、开放性共享数据库、联合研究、联合培训等为主要形式［9］。表1®展示了2013—2018年部分PPSTI 项目的相关信息。PPSTI通过多样化项目构建科技创新平台与合作网络，致力于促进成员政府、企业界、学术界、其他APEC机构、其他国际组织之间合作伙伴关系建立，实现增进成员科学能力、提升区域创新环境、加强区域科技互联三大战略目标［10］.
以PPSTI*低碳经济促进中小微企业竞争力”项目为例。该项目由菲律宾科技部作为项目发起方与监督人，为成员（尤其是发展中成员）中小微企业使用低碳技术提供相应知识、技术、融资机会、机制转移机会等，填补其在该领域与发达成员之间的差距.项目开展一系列论坛和研讨会，汇聚能源政策制定者、技术开发商、中小微企业代表，共同讨论中小微企业低碳技术可接入性、人力开发、融资机会等相关知识，传播中小微企业实施能效措施的最佳实践，并开发中小微企业能源节约与可持续技术干预的可复制战略。项目创建了APEC中小微企业低碳平台，挂靠菲律宾科技部PCILERD 网站,
・90・北京航空航天大学学报（社会科学版）2021年5月
以分享论坛产出相关信息，并引入碳融资机制窗
商咨询委员会ABAC ）、工业界、研究机构、金融机
口。项目向APEC 其他相关工作组及机构（如中
构征求请求，并链接在该平台上，以广泛地分享与
小企业工作组SMEWG 、能源工作组EWG 、亚太工 传播信息。
图1 通过PPSTI 开展的APEC 科技创新合作
表1 2013—2018年部分PPSTI 项目①
目称
年度提议员与提议 员
目形
2018 APEC 台风研讨会
2018中国台北
菲 宾、俄罗
研讨会、训、出版物、论 研究
朝向区域可持续性网络构建亚太标准剂量
测定实验室能力
2017泰国
中国、印度尼西亚、日本等
8个国
实验室、可持续网络
APEC 可持续增长的创新矿业2017中国
大 、
、印度 西 、
中国 台 北 8 个国 和
研讨会、政 建议
高增长创新型企业（HGIFs ）加速工作坊2017俄罗斯中国、印度尼西亚、韩国、马来 西 、菲 宾、泰国
坊
国内创新系统与网络工作坊2017
布亚新
几
中国、印度 西 、韩国坊
科技创新 然灾害恢复的政策建议的: 的科技创新、
的复、
的竞争力
2017智利中国、墨西哥调查分析、研讨会
向共生的绿 提供简单人力资
——中小企业科技创新教育平台
2016中国台北中国、印度 西 、秘鲁
020教育平台
APEC 车联网（IOT ），阶段3— 太区域培训 方案，以全球 链上APEC- 和战
略 为基础
2016中国大 、加大、 、中国
香港、中国、印度尼西亚、日本
15 个国 和
研讨会、培训、展览
通低碳 提高中小
（MSMEs ）:
争力
2015菲律宾
印度 西 、墨西哥、俄罗 、
中国台北、泰国
论 、 坊
交通最一 方案：政研究及
中小 链发展中的
2015中国台北中国、印度 西 、日 、马来
西、秘鲁、国、越南政 建议
科技创新政策影响评估和监测工作坊
2015秘鲁
文莱、加拿大、中国、新西兰坊
APEC 智慧城市创新技术合作论坛2013
中国文莱、中国香港等7个国家 和
论
APEC 虚拟中心（VC "单一入口的发展
2013韩国
大 、日 、马来西 、
泰国、越南
建立门户网站、研讨会
方法的发展与APEC 区域科技创新合作 分析
2013俄罗
加 大、中国、中国台北、印度 西 、韩国
综合 量框架、研讨会、出
版物、报
第34卷第3期徐治立等：APEC科技创新合作中的联盟冲突与政策学习一一基于倡议联盟框架理论-91-
(二)APEC科技创新合作中的倡议联盟
倡议联盟是倡议联盟框架最为核心的概念.所谓倡仪联盟，是指具有某种共同信念体系的政策行动者体或政策共同体。由于他们共享一套基本价值观、因果假设以及由此形成的对问题的认知体系，即信念体系，因而能够进行长期的深度协调和合作W保罗•A-萨巴蒂尔［12-将信念体系构造为一个具有等级特征的三层结构，即内核信念、政策核心信念和次要方面：内核信念是关于根本规范性和哲学本体论的观点；政策核心信念将内核信念应用到具体政策领域中，是关于该政策领域的基本政策立场；次要方面涉及对具体政策领域工具性信息的认识。信念体系三个层级的转化是自上而下的过程，由高层级抽象的、规范方面向低层级具体的、经验方面的渐次转化。通过信念体系，倡议联盟框架提供了一种拉卡托斯式(Lakatosian) ［13］探索政策变迁的路径，揭示出在信念体系中，内核信念是区分不同联盟的核心关键。
APEC科技创新合作中，由于信念体系分歧存在三个倡议联盟②：以美国、日本为代表的发达成员联盟，即消极合作者；以东南亚国家为代表的发展中成员联盟，即积极合作者；以中国、韩国为代表的新兴发展成员联盟，即促进式合作者。其中，发达成员为APEC科技创新合作的反对联盟，发展中成员与新兴发展成员为合作的支持联盟。三大联盟的信念体系分歧则根源于内核信念的分歧：发达成员的内核
信念是结果导向的，新兴发展成员的内核信念是关系导向的，发展中成员的内核信念是混合导向的.三大联盟在信念体系最深层次的内核信念上的根本分歧，反映在联盟对于APEC科技创新合作的不同规范信念与价值取向上，具体化为政策核心信念层面联盟合作期望、目标与行为逻辑的差异，并进一步次要方，出、与
进等不同合作行为，如表2所示③.
表2APEC科技创新合作中三种倡议联盟及其信念体系③
倡议联盟内核信念政策核心信念次要方面
消极合作者：以美国、日本为代表的发达成员联盟结果导向
“单边式”发展：通过科技创新合作，助力国家科技创新
实力升级，以维持区域及国际竞争优势
消极参与以“共享、互惠”为目标的
APEC科技创新合
积极合作者：以东南亚国家为代表的发展中成员联盟混合导向
“追赶式”发展：通过科技创新合作，增强科技创新实
力，缩小差距，融入区域科技创新发展
主动、积极参与以“共享、互惠”为
目标的APEC科技创新合
促进式合作者：以中国、韩国为代表的新兴发展成员联盟关系导向
“联动式”发展：通过科技创新合作，实现成员之间互惠
共赢、联动发展
持、动、以“共、互惠”
为目标的APEC科技创新合
发达成员拥有结果导向的内核信念，采取“单边式发展”的行为逻辑，因而消极参与APEC科技创新合作。
结果导向的规范理念追求科技创新合作是否能为自身带来实质性结果，以具体明确的利益获取作为区域科技创新合作的前提。针对区域科技创新合作，发达成员聚焦于利用他国资金设备、分享他国人才红利、获取他国研究案例和数据以及合作过程中可能获取的附加政治经济利润，其目的是促进本国科技创新能力升级，保持成员间科技创新实力差距，加强本国区域主导地位，维护全球竞争优势。因此，发达成员的信念体系与APEC科技创新合作强调开放、共享的原则与目标是相悖的。发达成员难以让新兴发展成员、发展中成员在科技创新合作中搭乘自身“便车”，因而消极参与合作.
新兴发展成员拥有关系导向的内核信念，以“联动式发展”为合作中的行为逻辑，促进、带动APEC科技创新合作.与结果导向相反，关系导向以联动而非单向、辩证而非孤立的视角审视区域科技创新，认为相互促进与共同受益是亚太区域价值链与利益链不断加强、成员依存度日益加深态势下的必然选择。“联动式发展”的行为逻辑强调的是，通过APEC科技创新合作构筑成员间互利互补的良性合作关系，最终将反哺个体成员科技创新能力发展，促进区域共同利益。作为促进式合作者，新兴发展成员与APEC科技创新合作的战略目标保持了一，与合，并动合形与
扩展，引领合作系统、深入、高质发展。例如，中国发起的“智慧城市”“车联网”等项目关注重大前沿科技领域扎实推进合作，取得了良好成效。“车联网”项目两次发布《APEC车联网白皮书》，成果被写入
-92-北京航空航天大学学报（社会科学版）2021年5月
2017年APEC双部长声明，形成固定主题并得到持续发展[1].
发展中成员则拥有混合导向的内核信念，使其秉承“追赶式发展”的行为逻辑，积极参与APEC科技创新合作。混合导向体现在两个方面：由于与发达成员、新兴发展成员在科技创新领域存在明显实力差距，发展中成员有借助PPSTI项目，缩小与二者科技创新实力差距的利益追求；同时，与明确寻求自我利益的发达成员不同，以东南亚国家为代表的发展中成员与以中国、韩国为代表的新兴发展成员同属亚洲文明圈，对区域协同、共赢等发展理念有更多的理解和认同。“互联互通”概念最早是在东南亚国家联盟2010年第17届首脑会议上正式提出的[14]o因此，虽然科技创新实力较弱，但发展中成员对以消除地区不平衡、促进共同发展为目标的PPSTI项目表现积极，期望借助合作获得区域其他成员科技创新知识、技术分享与政策实践推广，接轨区域科技创新平台，融入区域科技创新发展浪潮，因而成为APEC科技创新合作的积极参与者.
（三）基于信念体系差异的联盟冲突
在APEC科技创新合作中，联盟的信念体系差异根源于联盟不同的内核信念，其基本分歧点在于是否应以APEC科技创新合作弥补区域差距，促进APEC经济社会可持续均衡发展。这一分歧造就了APEC科技创新合作的支持联盟与反对联盟，并形成基于信念体系差异的联盟冲突。根据APEC项目数据库显示，自2012年PPSTI成立以来，作为区域科技创新实力最为雄厚的美国未提议任何PPSTI项目，仅在20
13年参与提议由中国台北作为主提议方的“智能交通”项目。日本、加拿大等科技创新实力较为雄厚的发达成员同样未提议任何PPSTI项目，但参与提议了少量项目。相比之下，中国、东南国APEC员与APEC科技创新项目合作。科技创新总体实力较弱的东南亚国家共提议或参与提议PPSTI项目22个，项目数量远超科技实力强大的发达成员，一些合作项目如菲律宾的“中小微企业低碳技术采用”、泰国的“燃料合作平台”取得了良好成果。而中国提议或参与提议PPSTI项目17个，是目前提议PPSTI项目最多的成员，并产生了如“车联网”“智慧城市”“创新矿业”等一系列取得扎实成果的合作项目。
发达成员的结果驱动、新兴发展成员的互惠考量以及发展中成员的混合要求，形成了APEC科技创新合作中的支持与反对联盟。发达成员强调科技创新合作中明确的利益获取，新兴成员着眼于区域科技创新协同发展，发展中成员侧重追赶区域科技创新发展浪潮。发达成员作为反对联盟，消极参与APEC科技创新合作，造就联盟冲突与政策僵局，导致APEC科技创新合作进展缓慢。虽然中国及东南亚国家成员作为支持联盟，有较高的合作积极性，但发挥科技创新的区域联动优势仍需发达成员参与。然而，发达成员的消极合作行为将可能导致承载APEC科技创新合作职能的PPSTI沦为“清谈馆”，致使PPSTI合作进展缓慢，甚至可能导致PPSTI运作失败。
三、APEC科技创新合作中联盟
政策学习的可能性分析
联盟政策学习作为联盟冲突消解的重要途径，与信念体系共同构成倡议联盟框架的重要逻辑要素[15]o通过政策学习，联盟能够适度调整信念体系，对于联盟冲突与政策僵局在一定程度上的化解，起到了重要的推动作用。针对政策学习如何发生，倡议联盟框架认为至少需满足三个条件，即:①联盟冲突是可调解的;②政策问题具有较强的可分析性;
③专业论坛的存在[8]47.
促进APEC科技创新合作，关键在于作为反对联盟的发达国家能否开展政策学习，适当调整信念体系、转变政策立场，从而化解联盟冲突，突破政策僵局。然而，就以上政策学习所至少需要的三个条件而言，目前APEC科技创新合作发生跨联盟政策学习的可能性较低。
（-）联盟间存在信念体系内部较大冲突
倡议为，当冲突及核
念层面的规范价值冲突时，更容易发生政策学习[16]o结果导向与关系导向的分歧涉及联盟信念体系中内核信念的差异，因此，针对强调聚合、开放与共享的APEC科技创新合作，联盟的冲突程度较大。APEC成员主要分属东西两大文明体系，结果导向的内核信念基于西方文化的逻辑、线性思维，关系导向的内核信念则基于东方文化的辨证、非线性

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