试析减税降费收入划分改革对锦州现有财力格局的影响
作者：锦州市税务局减税降费收入划分改革效应分析课题组
来源：《辽宁经济》2020年第04期
        〔内容提要〕 不久前，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，引起社会各界的高度关注。为贯彻省、市各级党政领导的批示指示精神，锦州市税务局抽调业务骨干组成课题组，对其可能给锦州市现有财力格局带来的影响进行了测算分析，并提出几点建议。
        〔关键词〕 减税降费 中央地方 收入划分
        2019年，锦州市减税降费工作取得了超出预期的效果。不久前，国务院印发了《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（国发〔2019〕21号），提出了保持增值税“五五分享”比例稳定、调整完善增值税留抵退税分担机制、后移消费税征收环节并稳步下划地方等改革措施。从近期看，锦州市现有财力格局不会出现较大波动。但从长远看，势必给锦州市现有财力格局带来深刻影响。
        一、2019年锦州市减税降费工作取得了超出预期的效果
        2019年，锦州市减税降费工作得到了社会各界的支持，取得了超出预期的成效。初步测算，2019年锦州市新增减税降费17.4亿元，约占上年度全市税收收入总额的8.5%，约占本年度全市地区生产总值的1.5%，得到了各方面的充分肯定和高度评价。
        1.推进个人所得税改革。2018年8月31日，第十三届全国人大常委会第五次会议通过了新修改的《中华人民共和国个人所得税法》。在此基础上，国务院印发《个人所得税专项附加扣除暂行办法》，自2019年1月1日起正式实施六项专项附加扣除政策。初步测算，2019年调整个人所得税减除费用和实施个人所得税专项附加扣除两项合计减免约3亿元，惠及近30万人，相当于人均增加可支配收入约1000元，约占本年度锦州市城镇常住居民人均可支配收入的3%，在一定程度上减轻了中低收入者的税收负担。
        2.实施小微企业普惠性减税。2019年1月9日，国务院常务会议决定推出小微企业普惠性减税降费措施，涉及多个税种费种，影响企业经营多个方面。一是对小规模纳税人，将增值税起征点由月销售额3万元提高到10万元。二是大幅放宽可享受企业所得税优惠的小型微利企业标准。三是对增值税小规模纳税人在50%的税额幅度内减征“六税两费”。锦州市小微企
业数量众多，是国民经济和社会发展的重要组成部分。实施小微企业普惠性减税极大提振了小微企业市场信心，增强了人民众获得感、幸福感和安全感，对于保持经济持续健康发展发挥了重要作用。
3月3日油价或将下调        3.深化增值税改革。2019年4月1日，制造业等行业16%的增值税税率降至13%，交通运输业、建筑业等行业10%的增值税税率降至9%。此外，还出台了一系列配套措施，如扩大进项税抵扣范围、试行期末留抵退税制度、对生产生活性服务业进项税额实行加计抵减等。深化增值税改革是减税降费的“重头戏”，让纳税人切身感受到了国家发展制造业等实体经济的决心，为锦州市经济高质量发展注入了强劲动力。统计资料显示，2019年锦州市固定资产投资增幅为5.2%，较上年度-5.4%提升了10.6个百分点，其中工业投资增幅为9.1%，较上年度-14.2%提升了23.3个百分点。
        4.降低社会保险费率。2019年4月25日，辽宁省政府公布《辽宁省降低社会保险费率综合实施方案》，规定了城镇职工基本养老保险单位缴费比例由20%降至16%等内容。统计资料显示，各项减费降率落实落地，将对稳增长、促就业、调结构发挥了积极的作用。
        二、为进一步理顺中央与地方财政分配关系，国务院出台了调整中央与地方收入划分改
革推进方案
        如何统筹好中央级与地方级两个收入任务是我们面临的重要课题。不久前，國务院印发了《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（以下简称《方案》），就如何进一步理顺中央与地方财政分配关系作出了规定。
        1.保持增值税“五五分享”比例稳定。《方案》规定，全面推开营改增试点确定的2～3年过渡期到期后，继续保持增值税中央地方“五五分享”比例不变，进一步稳定社会预期，引导各地因地制宜发展优势产业，鼓励地方在经济发展中培育和拓展税源，增强地方财政“造血”功能。
        2.调整完善增值税留抵退税分担机制。《方案》规定，增值税留抵退税地方分担的部分为50%，由企业所在地全部负担50%调整为先负担15%，其余35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库，切实减轻基层财政压力。
        3.后移消费税征收环节并稳步下划地方。《方案》规定，在征管可控的前提下，将部分
在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。
        三、调整中央与地方收入划分改革推进方案若得以实施，将给锦州市现有财力格局带来深刻影响
        调整中央与地方收入划分改革是落实减税降费政策的重要保障。由于相关配套文件未完全明确，暂无法准确预估《方案》将给中央和地方财政带来的影响。目前，只能就《方案》已明确的基本原则和框架条款进行初步研判。
        1.保持增值税“五五分享”比例稳定的预期影响。根据《方案》《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》（国发〔2016〕26号）确定的2～3年过渡期到期后，继续保持增值税收入划分“五五分享”比例不变。从表面看，保持增值税中央地方分享比例稳定不会引起现有财力格局发生较大波动。但实施更大规模减税降费后，各地区增值税收入规模已呈明显下降趋势，虽然地方分享比例仍为50%，但地方实际分得收入将随增值税总体收入规模下降而相应减少。以2019年为例，受增值税降率及其他一
些不可比因素影响，锦州市增值税收入完成55.7亿元，同比下降16%，减收10.9亿元，考虑增量留抵退税和中国铁路总公司改征待分配收入影响后，地方实际分得收入为27.6亿元，同比下降17%，减收5.7亿元。两年相比，虽然增值税地方分成比例仍为50%，但是地方财政收入却由于增值税总体收入规模下降而明显减少。另外，营改增全面扩围前，工商业增值税地方分享比例为25%、营改增收入地方分享比例为100%、营业税地方分享比例为100%;营改增全面扩围后，所有行业或企业缴纳的增值税均由中央与地方按50：50比例分享或负担。从积极方面看，增值税地方分享比例由原25%提高至50%，可调动地方积极性，缓解经济下行压力，然而对服务业占比较高、原营业税比重较大的县（市）区而言，地方可用财力反而有所缩减。就锦州市而言，除市本级、松山新区因所辖原工商业增值税收入规模较大使得地方财力有所提升外，其余各县（市）区均呈不同程度下降，凌海市、北镇市、黑山县下降幅度达到20%，古塔区、凌河区也超过10%。
        2.调整完善增值税留抵退税分担机制的预期影响。根据《方案》，进一步调整完善增值税留抵退税分担机制，合理确定省以下退税分担机制，切实减轻基层财政压力。经初步调查，近期内锦州市符合增量留抵税额的纳税人数量较少，退税数额相对较小，对企业所在地财政收支不会产生明显影响。但随着国家更大规模减税降费政策深入实施，全市符合退税条
件的企业数量必将不断增加。以2019年为例，根据《关于调整完善增值税留抵退税地方分担机制及预算管理有关事项的通知》（财预〔2019〕205号），税务机关办理增值税留抵退税业务时，税收收入退还书预算级次按照中央50%、省级35%、15%部分填列，即省级暂垫付35%，市级以下暂负担15%，暂时减轻了企业所在地负担，加快了退库进度。而到年终时，省级财政又通过有关科目将为各地临时垫付的35%部分调回了省级，即各地增值税留抵退税实际负担比例仍为50%。2019年，全省各市增值税留抵退税数额从几千万元到数亿元不等，主要在12月份集中办理，给年终决算对账带来了一定难度。如果国家进一步放宽退税条件或行业限制，或各地区有前期投入资金数额过大的项目落地，此项政策将会给企业所在地财政带来难以预估的影响。
        3.后移消费税征收环节并稳步下划地方的预期影响。根据《方案》，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收。根据锦州市现有消费税收入结构，高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等品目收入占比微乎其微，且贵重首饰等已在批发或零售环节征收，近期内不会引起锦州现有财力结构发生较大波动，即使试点范围扩大至批发卷烟、酒类等税目，对锦州现有财力结构影响也相对有限。但如果将试点范围扩大至成品油消费税，则会给锦州现有财力结构带来较大影响。以2019年为例，锦州市消费税完成52.6
亿元，其中成品油消费税完成48.9亿元，占消费税收入总额的93%。由于相关配套文件和具体操作规程尚未明确，暂无法准确预估未来成品油消费税征收模式和分成比例。根据成品油消费税现有征收模式，我们认为需从生产环节减少的地方财力和零售环节增加的地方财力两方面进行考虑。就生产环节而言，消费税作为价内税和计税依据，理论上会使增值税和城市维护建设税、教育费附加相应减少;就零售环节而言，地方或将按一定比例分享消费税收入。另外，根据锦州市现有财政体制，成品油生产环节减少的地方财力，全部为市本级财力;成品油批发零售环节增加的地方财力，城区内主要体现为市本级财力，而县域地区则全部体现为县级财力。成品油消费税改革对锦州市现有财力格局的影响不容小觑，此问题需引起市级高度重视，需经充分论证，再稳步实施。
        四、建议
        当前疫情之下，及时为基层财政“补血”，拓展地方财政“造血”能力，进而保障财政平稳运行，既关系到打赢疫情防控阻击战，也影响到疫后各项经济发展工作有序开展。
        1.建议进一步提高增值税地方分享比例，同时将中国铁路总公司营改增收入也列为地方级收入。若要真正贯彻落实《方案》提出的“保持现有财力格局总体稳定”的基本原则，应充
分考虑增值税两次降率及相应配套政策措施实施对各基层财政造成的减收影响。建议在增值税收入规模随降率减小连带城市维护建设税、教育费附加同步减收的情况下，将增值税中央地方“五五分享”逐步调整为中央地方“四六分享”方为适宜。另外，中国铁路总公司集中缴纳的铁路运输企业营业税改征增值税作为中央收入科目，锦州市不参与分成。建议应参照其他交通运输企业营改增收入预算分配办法，将其也列为中央地方共享收入，保障财权事权相统一。
        2.建议进一步完善增值税留抵退税分担机制。在2019年办理留抵退税时发现，个别企业进项留抵数额过大，超过本地区财政收入承受水平。而且年终时，省级财政又通过有关科目将为各地临时垫付的35%部分调回了省级，不利于调动基层积极性。建议应对增值税留抵退税分担机制予以完善，考虑地方财政承受能力，限定退税资金用途及使用范围，并对增值税抵扣退税负担较重的地区给予财政补偿。
        3.建议未来成品油消费税改革应适当向生产地倾斜，同时取消成品油城市维护建设税、教育费附加上划政策。成品油生产企业在从事生产经济活动时，享受了区域政府提供的公共资源，利用了当地的自然和社会资源，同时也在一定程度上破坏了当地的生态环境，其给予
当地政府的税收贡献应与其受益相匹配。建议未来成品油消費税改革应适当向生产地倾斜，可适当借鉴现行卷烟消费税征收模式，在生产环节和批发环节分别征收，兼顾生产地和消费地税收利益。另外，2016年营改增全面扩围时规定，新增成品油增值税不再按成品油消费税2.3%比例上划中央，但新增城市维护建设税和教育费附加收入划转的内容仍继续执行。建议应以此次改革为契机，彻底取消2009年成品油价税费改革以来按成品油消费税一定比例上划中央的增值税和附加税费收入政策，让地方真正分享到改革红利。

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