66
含工程采购项目），通过公开招标
方式确定相对固定的供应商，统一
确定中标供应商及其所供产品的品
牌、型号、配置、价格、供货期
限、优惠率、服务承诺等内容，并
用协议的形式加以明确。各采购人
在协议范围内进行采购。实行协议
供货的项目，一般为规格或标准相
对统一、产品品牌较多且市场货源
充足的通用类产品。
采购的总成本由两部分构成：
一部分是采购人向供应商支付的合
同款；另一部分是采购人组织采购
工作所付出的时间和精力，以及供
应商参与采购工作所付出的成本。
所谓“物有所值”，是指采购人以
较低的采购总成本实现较高的总收
益。从示范法的相关规定来看框架
协议采购能够在特定情形下降低上
述第二部分的采购成本，从而高效
地采购低价值、重复性和紧急的项
目。如维修或清洁服务（对这类项
目使用公开招标方法可能收不到效
益），以及采购药品、能源供应和
教科书之类的专门项目。对这些项
目，使用框架协议程序能够在范围
有限的市场上保障供应来源。
在我国框架协议采购首先是集
中采购的一种形式。一般只有采购
频次高、数量大且具有通用性、标
准性强、价格具有一定稳定性的货
物或者服务项目才适合框架协议采
购，比如办公用品、办公设备及工框架协议采购的概念、类型及考量因素
□文/赵勇 李雪
框架协议采购是政府采购方
式的有效补充，具有有效降低采购
经济成本，简化采购流程，提高采
购效率等优点。我国自2000年以来
开始在政府采购及企业采购中广泛
采用这一采购方式。本文详细地阐
述了框架协议采购的概念及适用范
围，区分了框架协议的不同类型，
分析了封闭式框架协议采购期限的
考量因素，以期为更好地使用这一
采购工具提供理论支撑。
一、框架协议采购相关概念
框架协议采购，是指采购人通
过招标或谈判采购，一次性与供应
商签订提供货物、工程和服务的协
议。协议一般只约定单价（或最高
限价）而不约定数量和总价，在协
议期限内供应商不定期、不定量按
协议条件多次分散提供货物和/或服
务。其实质是通过有序竞争，与优
选供应商建立稳定合作关系，整合
内部需求资源和外部供应商资源，
从而优化采购供应链。
框架协议采购程序，通常分两
阶段进行：第一阶段甄选将与采购
人签订框架协议的一个或多个供应
商；第二阶段将框架协议下的采购
合同授予已加入框架协议的一个供
应商。
封闭式框架协议，是指最初未
加入框架协议的供应商不可随后加
入的框架协议。
开放式框架协议，是指除最初
加入框架协议的当事人之外其他一
个或多个供应商可随后加入的框架
协议。
有第二阶段竞争的框架协议
程序，是指有不止一个供应商的
开放式框架协议或封闭式框架协
议下的程序，在订立框架协议时
无法充分准确确定的某些采购条
款和条件将通过第二阶段竞争加以
确定或细化。
无第二阶段竞争的框架协议程
序，是指订立框架协议时已确定所
有采购条款和条件的封闭式框架协
议下的程序。
二、框架协议采购适用情形
联合国贸易法委员会《公共
采购示范法》（以下简称“示范
法”）规定了以下两种情形可以使
用框架协议采购：一是当采购人对
采购标的的需要预计将在某一特定
时期内不定期出现或重复出现；二
是由于采购标的的性质，对该采购
标的的需要可能在某一特定时期内
在紧急情况下出现。
框架协议采购在不同国家有
不同的名称。在我国政府采购中的
协议供货，即借鉴了西方国家框架
协议的做法，对纳入政府集中采购
目录以内的通用政府采购项目（不
67
程常见零星维修等。三、框架协议采购分类及选择
从前面的定义可以看出，以第一阶段的框架协议签订后是否允许新的供应商加入为标准，框架协议采购可以分为封闭式框架协议和开放式框架协议，以第二阶段是否存在竞争为标准，又可分为有第二阶段竞争的框架协议和无第二阶段竞争的框架协议。两两组合，产生了四种框架协议程序，如下表：
笔者根据研究发现，在选择有第二阶段竞争还是无第二阶段竞争的框架协议时，主要的考量因素是：需求的确定程度和市场的变化程度。需求的确定主要包含两种情况：一是“买什么”即采购标的的确定；二是“买多少”即采购人需求的时间和数量的确定。“买什么”是采购人需求的核心，也是制定准确的采购计划的基础，直接关系到在订立框架协议时是否能够充分准确确定某些采购条款和条件是否需要通过第二阶段竞争加以确定或细化。而“买多少”关系着能否通过规模效应获得较高的价格优惠。
第一阶段确定采购需求时能够以及应当精确到什么程度，将决定着第二阶段能够进行竞争和应当进行竞争的程度。如果能够准确界定采购需求，而且采购需求及市场不会在框架协议期间发生变化，则应使用无第二阶段竞争的框架协议，
由于第一阶段就能确定所有项目或某些项目的合适供应商，将在第一阶段实现最大程度的竞争并可产生
怎么看项目是什么框架最佳报价。但是，这种办法不够灵活，要求有准确的计划。死板的标准化要求既难以做到也不适合，特别是在集中采购的情况下——在这种采购中，不同采购人的需求各有不同，可能需要细化各项要求。因此在第一阶段确定的采购需求的准确度较低，而不确定市场（如未来紧急采购）也属于这种情况。如果采购人的需求保持不变，但市场是动态或多变的，就需要有第二阶段竞争，通过第二阶段的竞争可以更准确地确定和细化某些采购条款和条件，以确保框架协议能及时反应当下市场状况。除非在框架协议中处理多变性问题（例如规定一种价格调整机制）。第二阶段竞争的范围越大，集中采购管理工作就越复杂、耗费的时间越多，第一阶段报价成为最终报价的可预测性也就越低，因此也就更难以编制有效预算。如果第二阶段的竞争范围广泛，第一阶段进行严格竞争也就没有什么必要了，只要对资格和响应性进行评价就可以。因此选择有第二阶段竞争的还是无第二阶段竞争的框架协议还需要就具体采购情形而定。
在选择封闭式框架协议和开放式框架协议时，主要的考量因素是：需求规模的变化程度和市场的成熟程度。对于需求规模变化小且
市场成熟的标的物来说，此类货物大多为标准化程度高的通用类货物，通过公开招标方式进入框架协议的供应商足以通过的激烈的竞争满足采购人的需求。此时使用开放式框架协议反而可能会使竞争范围过大，增加采购管理成本，降低采购效率。反之，如果在框架协议期间，采购规模急剧增长；或者市场上涌现出了新技术、新产品或新的供应商，会导致有新的供应商愿意参加到原有的框架协议。采购人则可
通过新的竞争者进入所带来的鲇鱼效应享受到增强的竞争所带来的益处。
在选择上述四种框架协议具体类型时需要综合考虑。例如，当需求规模变化程度小且市场成熟度高时应使用封闭式框架协议。具体采用有第二阶段竞争的封闭式框架协议还是无第二阶段竞争的封闭式框架协议还需要考虑采购标的的确定程度、采购人需求的时间和数量的确定以及市场的变化程度。当采购人采购标的确定，市场也没有变化，但是什么时间采购以及采购数量是多少不确定时，一般使用的是无第二阶段竞争的封闭式框架协议。一方面是因为此时除了数量未定外，采购人对于自己采购标的十分清楚，则采购条款和条件无需通过第二阶段竞争加以确定或细化；另一方面，如果是单一的供应商封闭式框架协议，由于为某一供应商带来了潜在的生意，可以享受“规模效应”带来的最高的采购优惠价，特别是当采购人的需求在整个市场上占相当大的比例时。不过条件是采购数量要有足够的确定性（例如要求采购人作出有约束力的
第二阶段是否存在竞争是否允许新供应商加入
是
否
是有第二阶段竞争的开放式框架协议无第二阶段竞争的开放式框架协议否
有第二阶段竞争的封闭式框架协议
无第二阶段竞争的封闭式框架协议
68承诺）。而且这类协议还具有保密
性以及增加供应安全的优点，但
前提是有关供应商或承包商有能
力满足全部需要。比如美国的不
确定交付和不确定数量（“IDIQ”
或“Indefinite Delivery, Indefinite
Quantity”）合同就是典型的无第二
阶段竞争的封闭式框架协议。当采
购需求不确定（尤其是采购人“买
什么”不确定）时或者是市场处
于动态或多变的时候，就需要使
用有第二阶段竞争的封闭式框架
协议，因为此时在第一阶段很难
确定采购条款和条件并通过有效
的竞争产生供应商，需要通过第
二阶段竞争继续确定或者细化某
些采购条款和条件。
在我国，由于理论、实践及采
购人能力等多方面的因素，目前仍
以无第二阶段竞争的封闭式框架协
议为主要的框架协议采购方式。
四、（封闭式）框架协议采
购期限的考量因素
在我国，框架协议的期限通常
为1—3年。框架协议期限过长，不
利于供应商的更新和淘汰，容易出
现反竞争的效果，产生价格偏高以
及潜在供应商无法进入采购市场的
问题。尤其是封闭式框架协议的条
款和条件可能无法反映当下市场状
况。框架协议期限过短，协议实施
和供货稳定性问题无法得到保障，
同时有可能实现不了降低组织采购
工作成本的目标。
与本文第三部分的讨论类似，
选择封闭式框架协议采购期限的考
量因素主要有：采购规模的大小、
需求规模的变化程度和市场的成熟
程度。
如果采购规模比较大，那么采
购组织工作的费用所占的项目总成
本较低，则框架协议的期限可以缩
短，反之则可加大。
如果采购需求规模的变化程度
较大，特别是可能出现采购需求规
模急剧增加的情形时，框架协议的
期限可以缩短，反之则可加大。
当市场成熟稳定，鲜有新技
术、新产品或新的供应商进入时，
框架协议的期限可以加大。反之，
当货物类经常发生技术升级、原材
料价格变动等情况，或当服务类发
生人工费及部分非竞争性费用调整
的情况时，协议则应缩短，以免出
现反竞争的效果。例如，信息技术
和电信采购等技术变化较快的领
域，采购人的需求不可能在很长时
期内保持不变。当采购规模比较大
时，这类框架协议的期限可能以3
个月甚至1个月为宜。而对于需求稳
定、规模不大的项目，例如法律服
务、咨询服务或培训服务，框架协
议的期限则可能达到3—5年，以达
到简化采购流程、缩短采购周期、
提高采购效率、减少采购成本、集
中采购规模优势等目的。
五、结语
作为一种基于供应链契约理论
建立的采购管理制度，框架协议采
购在政府采购和企业采购中均发挥
着重要作用。对于采购需求及供应
市场的熟悉以及对于采购工具的深
刻把握是建立有效的框架协议的关
键，否则就难以选择正确的框架协
议的类别、不能订立有效的框架协
议继而保证框架协议的有效运行。
对于采购人来说，应熟练掌握框架
协议这一采购工具，认真分析采购
需求及市场的特点，确立良好的采
购计划，选择适当的框架协议类型
和期限，以应对市场波动，避免供
应风险，同时有效地满足采购需
求，通过降低采购总成本来实现物
有所值的采购目标。
（作者单位：国际关系学院公
共市场与政府采购研究所）
（责编：冯君）

版权声明：本站内容均来自互联网，仅供演示用，请勿用于商业和其他非法用途。如果侵犯了您的权益请与我们联系QQ:729038198，我们将在24小时内删除。