区域性国际组织在抗击新冠肺炎疫情中的作用及局限——以欧盟为例—【国际组织】
区域性国际组织在抗击新冠肺炎疫情中的作用及局限——以欧盟为例
王珏
内容提要： 新型冠状病毒肺炎（COVID-19）是21世纪全人类面临的一次重大考验。面对来势汹汹的疫情，各国齐心协力，携手应对；全球性国际组织统筹协调，凝聚合力。在此过程中，区域性国际组织发挥了不可小觑的作用，其中最具代表性的便是欧盟。无论在区域抗疫还是全球抗疫中，欧盟均作出了重要贡献。与此同时，欧盟的一些固有问题或短板也通过此次疫情凸显了出来，比如：面对突发公共卫生事件时的响应速度缓慢，对内不能团结一致，存在保护主义倾向，等等。本文试图通过欧盟这一高度一体化的区域性国际组织探讨区域性国际组织在抗击新冠疫情中的作用和局限。
关 键 词： 新冠肺炎；区域性国际组织；欧盟
作者简介： 王珏，北京外国语大学德语学院2019级硕士研究生，研究方向为德语笔译及国际政治（北京，100089）。
中图分类号： D81  文献识别码：A  文章编号：2096-4536(2021)01-0139-14
一、引言
新型冠状病毒肺炎（简称“新冠肺炎”）堪称全人类有史以来面临的最大危机和挑战之一。根据世界卫生组织最新实时统计数据显示，截至2020年12月6日14时48分左右，全球单日新增新冠肺炎确诊病例605211例，累计确诊新冠肺炎病例65870030例，单日新增死亡病例10264例，累计死亡1523583例。a新冠肺炎疫情爆发之突然，蔓延之迅猛，形势之严峻，防治之艰难，远远超出人们
a World Health Organization, WHO Coronavirus Disease (COVID-19) Dashboard, 6 Dec. 2020, covid19.who. int/table，访问日期：2020年12月7日。
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的预料。自从新冠肺炎疫情在中国爆发以来，中国政府一方面调动举国上下所有力量抗击疫情、救治病患，全力保护人民生命健康安全；另一方面，中国政府始终秉持信息公开透明的原则，第一时间向国际社会通报新冠疫情最新发展及防控情况，并始终与各方保持紧密联系和沟通，毫无保留地交流抗疫经验、分享抗疫成果。在严防严控之下，国内抗疫成果显著，疫情形势极大好转，人民的生产生活稳步恢复。而与此形成鲜明对比的是，国外的疫情状况却不容乐观。欧美的部分国家，如美国、意大利、西班牙等国，甚至一度出现失控的局面。全球抗疫之所以困难重重，背后潜藏着多种原因，不一而足，但其中一个不可忽视的原因在于：直至新冠肺炎疫情在全球大肆蔓延之前，很多国家和国际组
织都并未真正意识到疫情的严重性和紧迫性，甚至在形势急转直下之际依然没有采取积极有效的应对措施，因而错失了遏制疫情蔓延的宝贵时机。
一般而言，应对全球性公共卫生事件的行为主体主要有两类：一类是各个国家，另一类则为包括联合国、世界卫生组织、欧盟等在内的各类国际组织。其中，联合国、世界卫生组织等属于全球性国际组织，而本文重点研究的欧盟则属于区域性国际组织，即特定区域内的国家为了共同利益或政策而建立的国际组织。a欧盟是当今世界上最重要的政治经济联盟和区域性国际组织，下设欧洲理事会、欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲议会和欧洲法院等机构，目前共有27个成员国。虽然欧盟在学术上被界定为区域性国际组织，但它同时又带有某些不同于或超越一般性区域组织的特质，如具有一定的超国家性质等。因此，堪称区域性国际组织的一个特殊典范。以欧盟为代表的区域性国际组织一方面为区域乃至全球抗击新冠肺炎疫情作出了巨大贡献，另一方面也在此过程中暴露出了种种问题和不足。本文将以欧盟为主要研究对象，着重研究区域性国际组织在抗击新冠疫情中发挥的作用及其存在的局限，并尝试分析造成这些局限的原因。
二、欧盟抗击疫情的阶段性特点b
新冠肺炎造成的破坏是全方位、多层次的，它不仅对人民的生命健康造成极大威胁，也给经济社会带来剧烈冲击。因此，欧盟抗击疫情的重点主要落在四个
a 程晓霞等：《国际法》，中国人民大学出版社2015年版，第194页。
b 此外仅针对欧盟在第一波疫情期间采取的措施。
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方面：遏制病毒传播；保障医疗物资供给；加快药品及疫苗研发和促进就业、扶持企业及经济发展。a根据欧盟委员会发布的信息，欧盟从2020年1月9日至6月30日采取了包括财政政策、货币政策、社会政策等的多项举措，以遏制新冠肺炎病毒蔓延以及减轻疫情对经济社会的负面冲击。根据欧盟在疫情发展不同时期出台的纾困措施，可以观察出其抗疫过程中的阶段性特点。
爆发初期：这一时间段指2019年12月31日世界卫生组织中国办事处接到报告，称中国出现不明原因肺炎，至2020年1月30日，世界卫生组织宣布此次疫情为“国际关注的公共卫生紧急事件”。这一个月内，新冠肺炎病毒的主要蔓延阵地在中国国内，对欧洲大陆的影响尚不明显。期间，欧盟采取的重要举措包括：2020年1月9日，欧盟健康和食品安全总局（DG SANTE）启动预警应对系统（EWRS）；2020年1月28日，欧盟就撤侨事宜启动欧盟民事保护机制；2020年1月31日，从欧盟科研创新项目“地平线2020”（Horizon 2020）拨款1000万欧元用于新冠肺炎病毒研究。b可以看出，欧盟当时的工作重心并
非防疫，与之相关的措施也仅限于激活已有框架体系、支持中国抗疫和研究病毒等方面。虽然不能说欧盟完全无所作为，但上述措施的确较为零散，远未达到规模化和体系化的水平。这主要基于欧盟自身对疫情发展趋势的估测。当时虽然已有少部分亚欧国家受到新冠肺炎疫情波及，但由于主要受灾国为中国，因此，欧盟明显低估了这种未知病毒的威力，选择暂时持保守和观望态度。
发展前期：这一阶段指2020年1月30日世界卫生组织宣布此次疫情为“国际关注的公共卫生紧急事件”，至2020年3月11日世卫组织总干事谭德塞（Tedros）宣布新冠肺炎构成全球大流行。在这一时期，新冠病毒开始在全球其他国家加速扩散蔓延，波及范围越来越广，包括意大利、西班牙、德国等国在内的发达国家纷纷“沦陷”。但在如此重要的时刻，欧盟出台的重要防疫政策和措施依然寥寥可数：2020年2月1日至2日，欧盟从中国武汉撤离第一批欧盟公民；2020年2月24日，欧盟委员会宣布一项总规模为2.32亿欧元的一揽子计划，用于全球范围内防控新冠肺炎；2020年3月2日，新冠疫情反应小组建立；2020年3月10日，欧盟委员会提出“新冠投资反应倡议”（The Coronavirus Response
a European Union, The Common EU Response to COVID-19, europa.eu/european-union/coronavirus-response_en，访问日期：2020 年6月29日。
b European Commission, Timeline of EU Action, ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/health/ coronavirus-response/timeline-eu-action_en, 访问日期：2020 年7月7日。
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Investment Initiative）。a上述重点措施分别从外交、财政以及组织机构等层面出发，应对新冠肺炎带来的负面影响，虽已初具规模，但与爆发初期相比仍无实质上的进步，缺乏质和量上的飞跃。尤其是与中国的当机立断、全力以赴相比，欧盟在疫情步步紧逼下的情况下依然采取一些不痛不痒的措施。
全面爆发阶段：这一阶段从2020年3月11日世界卫生组织宣布新冠肺炎构成全球大流行开始，一直延续至今。在这一时期，疫情在全球范围内全面爆发。除中国外，全球每日感染病例数和死亡人数持续高速增长。而中国经过三个月的艰苦奋战，在2020年3月基本控制了国内疫情，之后逐渐步入疫情防控常态化进程。面对迅猛扩散的疫情，多个国家或地区被迫关闭边境或进入紧急状态。欧盟也终于认清形势，突然发力，多管齐下全力抗击新冠肺炎。该阶段欧盟出台的措施数量之多、规模之大，几乎可以说是史无前例。而这些措施大体可以分为区域抗疫和全球抗疫两个部分。
针对区域抗疫的措施涵盖了经济恢复、人口流动、医疗卫生等领域，主要通过财政、货币和外交手段实现。在经济复苏方面，2020年4月2日，欧盟委员会提议建立减轻失业风险援助（SURE）计划；2020年4月6日，从欧洲战略投资基金（EFSI）中拨款10亿欧元为欧洲投资基金（EIF）提供保障，以此资助10万中小企业；2020年4月22日，欧盟委员会推出30亿欧元的宏观经济援助计划；2020年5月2
7日，欧盟委员会提出“欧盟下一代”（Next Generation EU）复苏计划提案；2020年6月8日，通过欧洲创新理事会（EIC）“加速器”（Accelerator）试点项目为36家创新企业提供3.14欧元资金支持；2020年6月15日，欧盟委员会启动“Re-Open EU”项目，以保障后新冠时期欧盟旅游业的安全等。人口流动方面，2020年3月17日，欧盟成员国一致决定限制非欧盟成员国前往欧盟的“非必要出行”，即封锁欧盟边境，并先后两次对封锁时间进行了延长。医疗卫生方面，2020年3月17日，欧盟委员会建立了一支由流行病学家和病毒学家组成的新冠病毒专家顾问小组；2020年4月20日，建立新冠肺炎数据共享平台；2020年5月12日，投入1.17亿欧元用于新冠及检测；2020年5月19日，从“地平线2020”项目拨款1.22亿欧元用于新冠肺炎病毒研究等。b
a European Commission, Timeline of EU Action, ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/health/ coronavirus-response/timeline-eu-action_en，访问日期：2020 年7月7日。
b Ibid.北京疫情最新数据
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欧盟针对全球抗疫的措施主要有三种表现形式：第一，捐赠或筹措资金，推进全球疫苗和药物研发；
第二，为东欧邻国、西巴尔干半岛国家以及非洲国家提供资金援助；第三，为接收叙利亚难民的约旦、黎巴嫩等国提供相应支持和援助。
综上，欧盟抗击疫情具有以下阶段性特点：在疫情爆发初期和发展前期，欧盟对防控疫情的态度不够积极主动，采取的相关举措稀少单一，而且存在明显的滞后、力度不足等情况；2020年3月之后，面对疫情猝不及防的全面爆发以及欧盟内部形势的急剧恶化，欧盟不得不倾其全力，多种措施并举，全方位应对新冠肺炎病毒带来的生命健康、经济、政治和社会影响。
三、欧盟在抗疫中的作用及局限
由于疫情远未结束，而且各国目前正忙于应对第二波疫情潮，因此，对欧盟的抗疫成果进行总结还为时尚早。但不可否认的是，通过实施以上列举的各类措施，欧盟确实在其既定的目标轨道上不断前进，并在不同层面的抗疫中发挥了一定的作用。这些作用主要可以概括为以下三个方面：
第一，为欧盟内部纾困发挥巨大作用。虽然在初期和前期，欧盟存在应对不力、反应迟缓的情况，但好在其纾困措施“虽迟犹在”，且力度空前。从2020年3月起，欧盟在针对性地控制疫情、缓解经济上的负面冲击、推进科研攻关等方面推出了大大小小的措施，包括：出台各项一揽子经济救助计划，建立医疗设备储备库、多次拨款促进药物和疫苗研发，为中小企业提供资金支持等，还提出了欧盟历史上规模最大的复兴一揽子计划，总金额高达7500亿欧元，如此规模是单独的欧洲国家根本无法实现
的。毋庸置疑，欧盟为缓解内部危机作出了巨大努力。根据欧盟委员会的夏季预测，欧盟经济在2020年将收缩8.3%，欧元区经济2020年将收缩8.7%，而到2021年，欧盟经济和欧元区经济将分别增长5.8%和6.1%。a这一发展趋势显然与欧盟采取的大规模经济刺激措施密不可分。
第二，为全球抗疫作出重要贡献。早在2020年2月底，欧盟就已为支持全球抗疫出台了2.23亿欧元的一揽子计划，之后又先后在全球范围内出台多项援助
a European Commission, Jobs and Economy during the Coronavirus Pandemic, ec.europa.eu/ info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/jobs-and-economy-during-coronavirus-pandemic_en#supporting-recovery-of-eu-tourism, 访问日期：2020年7月9日。
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